環(huán)保部3月25日公布《全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》，要求全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)分三批，在2016年底前全部脫鉤或退出建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)，環(huán)保部直屬單位的8家機(jī)構(gòu)今年率先完成。

無(wú)獨(dú)有偶，3月16日環(huán)保部對(duì)環(huán)評(píng)審批做出重大調(diào)整，將火電站、熱電站等項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批權(quán)下放至省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門。環(huán)保部將審批權(quán)下放意在解決什么問(wèn)題?《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》)2003年9月施行，從執(zhí)行情況來(lái)看，又存在哪些突出問(wèn)題?

日前，記者采訪了國(guó)務(wù)院參事室特約研究員、全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)調(diào)研室原主任徐曉東。

讓環(huán)保工作前移

記者：當(dāng)時(shí)為何推出《環(huán)評(píng)法》?

徐曉東：這一法律的前期準(zhǔn)備工作開(kāi)展了很久。當(dāng)時(shí)認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)不能只停留在末端治理，還應(yīng)該注重項(xiàng)目前端預(yù)防污染，即事先要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響的評(píng)估。這意味著環(huán)保工作重心從事后治理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)移。

當(dāng)時(shí)，對(duì)于法律的具體條文和內(nèi)容，各個(gè)部門之間也存在不同意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)溝通、討論、協(xié)商，各方面對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)認(rèn)識(shí)一致，而對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的看法還有差距，所以這方面的內(nèi)容比較薄弱和籠統(tǒng)。

記者：如何評(píng)價(jià)《環(huán)評(píng)法》10多年來(lái)的實(shí)施效果?

徐曉東：環(huán)評(píng)對(duì)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)還是起到了很大的作用。特別在控制項(xiàng)目節(jié)奏和環(huán)境保護(hù)把關(guān)方面作用突出。

但是從全國(guó)環(huán)境質(zhì)量看，還存在諸多不理想的情況。一是執(zhí)行中存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，環(huán)評(píng)走過(guò)場(chǎng)和“紅頂中介”尋租的現(xiàn)象。不過(guò)，這不是《環(huán)評(píng)法》一部法律存在的個(gè)別情況，是各項(xiàng)法律都存在的通病。另一方面，《環(huán)評(píng)法》本身在制度設(shè)計(jì)、銜接方面存在缺陷。這些缺陷也是所有法律都難以避免的。

不應(yīng)與環(huán)境容量“脫鉤”

記者：漏洞、缺陷主要是指什么?

徐曉東：我個(gè)人的看法，主要有兩點(diǎn)。一是，怎么實(shí)現(xiàn)立法的目標(biāo)，即怎么從源頭上控制污染、防止對(duì)環(huán)境和生態(tài)的破壞?在這方面，《環(huán)評(píng)法》內(nèi)容存在不足。二是，在做好環(huán)保的同時(shí)，如何為科技創(chuàng)新留出足夠的空間，而不是成為其障礙。

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)一些負(fù)面例子。在執(zhí)法查檢時(shí)發(fā)現(xiàn)，選用什么樣的環(huán)保技術(shù)是由其目錄規(guī)定的。項(xiàng)目如果想通過(guò)環(huán)評(píng)，就必須選用目錄中的技術(shù)、設(shè)備。而新的技術(shù)、設(shè)備肯定不會(huì)在目錄之中。

一個(gè)典型的例子是，2007年一家煤電廠準(zhǔn)備采用一項(xiàng)新的脫硫技術(shù)，該技術(shù)能夠在脫硫中生產(chǎn)出單體硫而不是硫酸鈣。項(xiàng)目送去環(huán)評(píng)時(shí)，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)審核的人說(shuō)目錄中沒(méi)有，建議他們采用目錄中已有技術(shù)。企業(yè)為了過(guò)環(huán)評(píng)關(guān)，就更改了計(jì)劃方案，環(huán)評(píng)順利通過(guò)。該電廠不甘心，在建設(shè)項(xiàng)目時(shí)仍然采用了這項(xiàng)新技術(shù)。驗(yàn)收時(shí)發(fā)現(xiàn)更改了環(huán)評(píng)的方案，不予以驗(yàn)收。全國(guó)人大環(huán)資委調(diào)研組到省里調(diào)研時(shí)，該省人大和發(fā)改委匯報(bào)了這件事。全國(guó)人大環(huán)資委派一位副主任率隊(duì)去現(xiàn)場(chǎng)查看后，打電話通知環(huán)境部環(huán)評(píng)司派人去實(shí)地驗(yàn)收，如果檢測(cè)合格就允許生產(chǎn)。至于有沒(méi)有通過(guò)驗(yàn)收，我不是特別清楚。但據(jù)我了解，后來(lái)這個(gè)技術(shù)很流行。

記者：剛才提到的《環(huán)評(píng)法》內(nèi)容存在的不足主要是指什么呢?

徐曉東：?jiǎn)栴}在什么地方?簡(jiǎn)單說(shuō)，關(guān)鍵在于環(huán)境質(zhì)量與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)。

要維持良好的環(huán)境，必須使污染物排放總量小于環(huán)境容量。所以排放標(biāo)準(zhǔn)必須與環(huán)境容量和標(biāo)準(zhǔn)掛鉤。

我們是如何管理這種排放呢?現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律對(duì)污染源實(shí)行濃度管理。對(duì)每種污染源設(shè)定排放的標(biāo)準(zhǔn)，只要達(dá)標(biāo)排放，就合法。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是由誰(shuí)確定的?由國(guó)家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)標(biāo)，也有地方標(biāo)準(zhǔn)。地方標(biāo)準(zhǔn)必須高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，所以國(guó)標(biāo)是最低要求。

正是由于這種全國(guó)統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)，造成了全國(guó)環(huán)境的持續(xù)惡化。各個(gè)區(qū)域的環(huán)境容量不同，國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與各地的環(huán)境容量脫鉤。企業(yè)按照排放濃度指標(biāo)管理排放，即使沒(méi)有違法排污，都是達(dá)標(biāo)的，也會(huì)使環(huán)境惡化。

舉個(gè)例子。良好的環(huán)境就是一盆清水，企業(yè)排放就是每一滴墨水。企業(yè)排的水都達(dá)標(biāo)，并不違法，但老百姓看到的水又臟又臭，把憤怒矛頭都指向政府，說(shuō)政府不作為，保護(hù)環(huán)境不力。出現(xiàn)這種情況就是環(huán)保法律的缺陷造成的。事實(shí)上，政府要對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，而不僅是監(jiān)管企業(yè)排放達(dá)標(biāo)不達(dá)標(biāo)。

所以，我曾經(jīng)建議，廢掉全國(guó)統(tǒng)一的污水排放標(biāo)準(zhǔn)，而把制定排放標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力交給地方環(huán)境保護(hù)部門。各地政府在環(huán)境容量既定的情況下，確定項(xiàng)目數(shù)量和排放量。如果批10家企業(yè)，那每家獲得1/10的環(huán)境容量，批100家，那每家就得到1/100，這樣管理才能保證當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)?？梢?jiàn)，環(huán)境容量才是最核心的問(wèn)題。

記者：怎么確定環(huán)境排放權(quán)?

徐曉東：環(huán)境容量是公共資源，公平分配最好的方式是公開(kāi)拍賣。我建議采用招投標(biāo)，而不是行政審批。例如，把當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量分成100份，然后進(jìn)行招標(biāo)，價(jià)高者得。拍賣收入作為公共財(cái)政收入。拍賣取得的排放權(quán)作為用益物權(quán)，可以進(jìn)行交易。企業(yè)上項(xiàng)目，首先要從市場(chǎng)上取得排放指標(biāo)?；蛘邊⑴c競(jìng)拍，或者從其它所有者手中購(gòu)買。公益性的項(xiàng)目可以通過(guò)劃撥的方式取得排放指標(biāo)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，這些收入不應(yīng)用于治理污染、保護(hù)環(huán)境，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)的基本原則是污染者付費(fèi)，即“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”。現(xiàn)在有人建議資源稅要根據(jù)治理污染的成本來(lái)定，這不合適。征收環(huán)境稅并不是將治理環(huán)境的責(zé)任轉(zhuǎn)移到政府身上，交納環(huán)境稅只意味著取得排放特許權(quán)利，否則你根本就不能排放。企業(yè)交了環(huán)境稅后，仍需擔(dān)負(fù)治污之責(zé)。

在這種制度下，企業(yè)會(huì)有內(nèi)在的動(dòng)力去完善環(huán)保工作。為了減少排放量，一定會(huì)使用最新最好的環(huán)保技術(shù)。為了獲得好技術(shù)一定會(huì)請(qǐng)真正的專家設(shè)計(jì)環(huán)保方案。

拍賣取得的排放權(quán)只在一定的期限內(nèi)有效，到期之后必須重新參加競(jìng)拍。如果企業(yè)通過(guò)技術(shù)進(jìn)步，使原先拍得的特許權(quán)在滿足自身需求后仍有剩余，那么企業(yè)可以賣出余額，獲得收入。這也是鼓勵(lì)創(chuàng)新的措施。而現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)，并沒(méi)有考慮這方面的問(wèn)題。

政府應(yīng)當(dāng)盡早放棄對(duì)環(huán)保技術(shù)的主導(dǎo)或選擇權(quán)，放手讓企業(yè)和市場(chǎng)作出選擇。比如強(qiáng)制性煤改氣帶來(lái)了許多問(wèn)題。相反，如果只是提出排放的要求，而把是不是燒煤、如何燒煤交給企業(yè)選擇，企業(yè)可能會(huì)在煤炭清潔利用上下更多功夫。

環(huán)保要與時(shí)俱進(jìn)

記者：當(dāng)前許多項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批權(quán)下放給了地方政府，會(huì)不會(huì)改善這種情況?

徐曉東：此次除了跨省、跨區(qū)域等需要中央出面協(xié)調(diào)的項(xiàng)目外，環(huán)保部將其他項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)都已下放了。我認(rèn)為這也是對(duì)的。

《環(huán)保法》明文規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。審批權(quán)的下放，有利于實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)對(duì)等”，有利于落實(shí)地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。原先的做法是環(huán)保責(zé)任由地方政府負(fù)擔(dān)，而決策權(quán)卻在中央部委，權(quán)責(zé)脫節(jié)。

記者：理想的環(huán)評(píng)體系是什么樣?

徐曉東：環(huán)境保護(hù)的整體思路將決定環(huán)境保護(hù)的制度設(shè)計(jì)。國(guó)家發(fā)展功能區(qū)的規(guī)劃將決定各地區(qū)的功能。不同的功能區(qū)的環(huán)境要求是有差別的。

環(huán)境保護(hù)工作要與時(shí)俱進(jìn)。此前可能認(rèn)為不可思議、想入非非的事情，由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日益發(fā)達(dá)，現(xiàn)在都可能實(shí)現(xiàn)。例如，城市的霧霾與氣象條件有密切關(guān)系。在有風(fēng)空氣質(zhì)量好時(shí)，廢氣排放濃度是不是可以相應(yīng)放松一點(diǎn)?在無(wú)風(fēng)或霧霾嚴(yán)重時(shí)，建議大家不開(kāi)車、廠礦企業(yè)停產(chǎn)。未來(lái)環(huán)境保護(hù)在時(shí)間、濃度方面都可以做到更加精確、靈活。

如果說(shuō)，環(huán)境保護(hù)1.0版本是末端無(wú)害化治理的話，資源化處理就是2.0版本，而生態(tài)化處理就是3.0，源頭預(yù)防就是4.0，是最高境界。1.0和2.0是工業(yè)化時(shí)代的做法，3.0就是后工業(yè)化時(shí)代的作法。目前全國(guó)各地環(huán)境保護(hù)發(fā)展不平衡，各行業(yè)發(fā)展也不均衡。污水處理多數(shù)處于1.0版本時(shí)代。多數(shù)產(chǎn)業(yè)還處于1.0向2.0版本過(guò)渡的階段。環(huán)評(píng)本是預(yù)防環(huán)境污染的措施，但存在制度與實(shí)踐上的問(wèn)題，距4.0階段還有相當(dāng)?shù)木嚯x。

環(huán)評(píng)、環(huán)保都需要逐漸不斷升級(jí)。核心是環(huán)保要與環(huán)境質(zhì)量和容量掛鉤，要靠科技的進(jìn)步與創(chuàng)新支撐。