談到霧霾治理，多數(shù)人想到的都是脫硫、脫硝、提高油品質(zhì)量等末端治理措施。其實(shí)，治理霧霾也需要經(jīng)濟(jì)和金融手段。

現(xiàn)在已經(jīng)規(guī)劃的霧霾治理措施中，大部分集中在末端治理，如脫硫、脫硝、提高油品質(zhì)量、強(qiáng)化對(duì)尾氣排放的控制、對(duì)VOCs和其他工業(yè)粉塵與建筑揚(yáng)塵的控制等。研究顯示，如果這些末端措施都做到位，與2012年的水平相比，我國(guó)每噸燃煤排放的PM2.5可以降低70%，每輛汽車的單位公里排放可以下降78%，單位產(chǎn)出的工業(yè)與建筑業(yè)排放可以下降80%。換句話說(shuō)，末端治理可以將單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量的排放強(qiáng)度降低70%以上。

這樣的降幅聽上去讓人很興奮，但如果我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量每年增長(zhǎng)7%左右，在污染性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不變的情況下，煤炭消費(fèi)、汽車消費(fèi)、污染性工業(yè)、建筑業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量快速增長(zhǎng)，會(huì)抵消大部分末端治理帶來(lái)的減排效應(yīng)。因此，要實(shí)現(xiàn)霧霾治理的預(yù)期目標(biāo)，必須大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，而這些調(diào)整必須依靠經(jīng)濟(jì)和金融政策。

誰(shuí)造成了污染性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)?

霧霾和我國(guó)污染性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有關(guān)。首先，污染性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這主要是指我國(guó)重工業(yè)在經(jīng)濟(jì)中所占比重過(guò)高，而重工業(yè)單位產(chǎn)出導(dǎo)致的空氣污染為服務(wù)業(yè)的9倍。

其次，污染性的能源結(jié)構(gòu)。煤炭占我國(guó)能源消費(fèi)的比例為67%，清潔能源占比僅13%，為發(fā)達(dá)國(guó)家占比的1/3~1/4。

再次，污染性的交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)。我國(guó)城市中地鐵出行比例僅為7%，93%的出行靠公路。給定同樣的運(yùn)輸量，私家車出行導(dǎo)致的空氣污染是地鐵的10倍。

為什么會(huì)出現(xiàn)污染性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)?原因包括多方面，比如：

第一，政府對(duì)市場(chǎng)的扭曲。

工業(yè)用地價(jià)格過(guò)低。我國(guó)工業(yè)用地價(jià)格是商業(yè)用地價(jià)格的1/8，這是其他國(guó)家的1/2~1/3。工業(yè)用地太便宜，自然會(huì)激勵(lì)工業(yè)過(guò)度發(fā)展。之所以這么便宜，這跟歷史上地方政府的GDP導(dǎo)向有關(guān)系，而GDP跟政績(jī)、升遷都有關(guān)系，這種激勵(lì)機(jī)制下，大量土地被廉價(jià)提供給工業(yè)。

服務(wù)業(yè)稅負(fù)過(guò)高。根據(jù)對(duì)不同產(chǎn)業(yè)的服務(wù)業(yè)總稅負(fù)和間接稅負(fù)的比較，發(fā)現(xiàn)很多服務(wù)業(yè)的稅負(fù)比工業(yè)高。如果稅負(fù)太高，資源就不愿意流向低污染的服務(wù)業(yè)，而過(guò)多地留在高污染的工業(yè)行業(yè)。

服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入被過(guò)度管制。在教育、衛(wèi)生、金融等低污染的服務(wù)行業(yè)，要成立一家新的民營(yíng)機(jī)構(gòu)非常困難。

第二，市場(chǎng)失靈。

市場(chǎng)失靈在所有國(guó)家都會(huì)發(fā)生，中國(guó)也不例外。比如，一家燃煤企業(yè)會(huì)對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生污染，并對(duì)人體健康產(chǎn)生影響。盈利是企業(yè)自己的，但污染由所有人一起承擔(dān)，這就是典型的外部性沒(méi)有被內(nèi)生化的例子。這種外部性會(huì)導(dǎo)致過(guò)度燃煤，或過(guò)度使用污染性的能源。

霧霾有很強(qiáng)的跨區(qū)域的外部性。通過(guò)對(duì)北京霧霾的分析發(fā)現(xiàn)，40%的霧霾來(lái)自周邊地區(qū)。由于霧霾所產(chǎn)生負(fù)外部性的很大一部分由外地居民承擔(dān)，本地燃煤者又不充分考慮這種跨區(qū)域的外部性，就會(huì)使其在本地過(guò)度燃煤。

第三，企業(yè)和消費(fèi)者缺乏社會(huì)責(zé)任感。

在傳統(tǒng)的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中，企業(yè)唯一的目標(biāo)就是利潤(rùn)最大化，消費(fèi)者的唯一目標(biāo)是使自己的效用最大化，對(duì)別人的負(fù)面影響不考慮?，F(xiàn)在，一些國(guó)家正在逐步改變這些企業(yè)和消費(fèi)者的行為，即企業(yè)在追求利潤(rùn)的同時(shí)考慮社會(huì)責(zé)任，消費(fèi)者也可以多花一些錢來(lái)消費(fèi)綠色產(chǎn)品。實(shí)踐證明，企業(yè)和消費(fèi)者的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感是可以培育的。

如果提高了消費(fèi)者和企業(yè)的綠色偏好，或者增加了他們的社會(huì)責(zé)任感，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上就相當(dāng)于政府給了綠色產(chǎn)業(yè)一個(gè)補(bǔ)貼，通過(guò)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)來(lái)幫助降低霧霾。關(guān)鍵在于怎樣建立一套新的體制和機(jī)制，來(lái)解決政府對(duì)市場(chǎng)扭曲、市場(chǎng)失靈以及企業(yè)和消費(fèi)者的偏好問(wèn)題。

怎樣讓市場(chǎng)發(fā)揮作用?

在改變政府對(duì)市場(chǎng)的扭曲方面，首先要改革導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格過(guò)低的體制，讓工業(yè)用地變得更加稀缺。稀缺之后，工業(yè)用地價(jià)格就會(huì)上去，從而逐步弱化工業(yè)投資的沖動(dòng)。相應(yīng)地，如果商業(yè)用地、住宅用地比重上升，成本下降就可以刺激低污染的服務(wù)業(yè)行業(yè)較快發(fā)展。

其次，要糾正間接稅稅負(fù)在行業(yè)間的扭曲。在營(yíng)改增的過(guò)程中，對(duì)一些服務(wù)業(yè)稅率的設(shè)計(jì)必須要考慮推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向綠色轉(zhuǎn)型的要求，即應(yīng)該讓服務(wù)業(yè)的稅負(fù)下降，從而引導(dǎo)資源流出高污染的制造業(yè)行業(yè)，進(jìn)入低污染服務(wù)業(yè)。

要解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，可以采取的措施包括提高煤炭資源稅稅率、大幅提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、開征碳稅、提高對(duì)清潔能源的補(bǔ)貼、改革軌道交通的融資體制等。

此外，建議建立PM2.5減排的區(qū)域間補(bǔ)貼機(jī)制，解決跨區(qū)域霧霾外部性的問(wèn)題。比如，北京的脫硫脫硝等低成本霧霾治理工作已經(jīng)基本到位，靠其他辦法在本地減排的成本很高。也就是說(shuō)，在北京減排的資金使用效率，遠(yuǎn)低于用同樣的資金在河北治理霧霾帶給北京的好處。這就要求設(shè)計(jì)一個(gè)區(qū)域間的補(bǔ)償機(jī)制，即讓北京出錢來(lái)補(bǔ)貼河北減排。在這樣的機(jī)制下，北京花同樣的錢，可以得到更好的減排效果。

需要什么樣的綠色金融政策體系?

污染型產(chǎn)業(yè)比重過(guò)大的另一面，是綠色產(chǎn)業(yè)供給不足，對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)的投入太少。

為什么會(huì)出現(xiàn)對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)投資太少、對(duì)污染性行業(yè)投資過(guò)多的情況?因?yàn)樵谀壳暗膬r(jià)格體系下，沒(méi)有足夠的激勵(lì)機(jī)制，讓資金退出污染型行業(yè)、進(jìn)入綠色行業(yè)。

未來(lái)5年，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，需要巨額的綠色投資。但政府預(yù)算有限，絕大部分投資要依靠民間資本。怎樣激勵(lì)民間資本進(jìn)入綠色產(chǎn)業(yè)?這就需要建立綠色金融體系。

綠色金融體系應(yīng)該形成3種機(jī)制來(lái)引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入綠色行業(yè)，抑制對(duì)污染性項(xiàng)目的投資：一是降低綠色項(xiàng)目的投資成本或提高其融資的可獲得性;二是提高污染性項(xiàng)目的融資成本或融資難度;三是提高企業(yè)和消費(fèi)者的社會(huì)責(zé)任感，讓企業(yè)在同樣或類似回報(bào)率的項(xiàng)目中更傾向于投資綠色項(xiàng)目，讓消費(fèi)者更喜歡消費(fèi)綠色產(chǎn)品。

推動(dòng)綠色金融發(fā)展，建議成立專業(yè)從事綠色貸款和投資的機(jī)構(gòu)，包括綠色銀行和綠色產(chǎn)業(yè)基金，發(fā)行綠色債券并加大財(cái)政對(duì)綠色貸款的貼息力度。同時(shí)，還建議建立公益性的環(huán)境成本估算體系和數(shù)據(jù)庫(kù)，在更多領(lǐng)域?qū)嵭袕?qiáng)制性綠色保險(xiǎn)，建立強(qiáng)制性的上市公司環(huán)境信息披露機(jī)制。此外，還可以通過(guò)環(huán)保教育和強(qiáng)化披露要求，提高消費(fèi)者對(duì)綠色產(chǎn)品的消費(fèi)偏好等。