當(dāng)前，我國PPP(即公私合營)模式可謂風(fēng)頭正勁，各地積極響應(yīng)、政府有關(guān)部門政策陸續(xù)出臺、社會資本躍躍欲試……但在實務(wù)操作層面究竟該如何做，卻仍存在著困惑和迷茫。

也正因此，日前由中國財政學(xué)會公私合作研究專業(yè)委員會主辦、北京大岳咨詢有限責(zé)任公司承辦的中國PPP沙龍(第七期)上，建銀城投(上海)環(huán)保股權(quán)投資管理有限公司(簡稱“建銀城投”)總經(jīng)理辛強(qiáng)結(jié)合上海城投(集團(tuán))有限公司(簡稱“上海城投”)在上海老港四期垃圾處理場項目所做的報告引發(fā)了各方專家學(xué)者的關(guān)注和爭論。

辛強(qiáng)介紹說，建銀城投是由建銀國際和上海城投于2009年12月共同設(shè)立。而上海老港四期垃圾處理場項目則是由上海城投于2002年啟動、2005年建成運營的一個PPP項目。項目投資總額5.1億元，資本金占投資總額的1/3為1.7億元。股權(quán)結(jié)構(gòu)的安排是上海城投下屬的城投環(huán)境占40%，法國威立雅公司旗下的ONYX和中信泰富各占30%。“至今，上海老港四期垃圾處理場項目已經(jīng)運營接近10年。這期間，政府與項目方雖也有一些小摩擦、小問題，但總體運行良好，可以說是我國PPP模式探索實踐中的一個成功案例。”辛強(qiáng)表示，其經(jīng)驗與教訓(xùn)，對于下一步PPP模式的推動發(fā)展具有一定的借鑒意義。

科學(xué)合理的風(fēng)險分配是PPP項目成功的關(guān)鍵

在辛強(qiáng)看來，科學(xué)合理的風(fēng)險分配，既是PPP項目的目標(biāo)，也是其成功的關(guān)鍵要素。

他指出，以往很長一個時期，政府承擔(dān)了幾乎全部的公共產(chǎn)品提供的責(zé)任和相應(yīng)的風(fēng)險。但應(yīng)該看到，政府不是萬能的，其在公平方面是比較有優(yōu)勢的，而在效率方面則比較弱。由此，需要在公共產(chǎn)品領(lǐng)域里，有必要部分引入市場機(jī)制，通過專業(yè)機(jī)構(gòu)的運作來提高效率，這也是PPP核心內(nèi)容。而如何區(qū)分政府和社會資本相應(yīng)的責(zé)任，并承擔(dān)其背后蘊含的風(fēng)險，則直接關(guān)系到項目的成敗。“在當(dāng)前的實踐中，有很多不科學(xué)的風(fēng)險分配傾向，如有很多地方政府傾向于把所有的風(fēng)險推給社會資本，但實際上社會資本并沒有足夠的資源和能力去管理這些風(fēng)險。又如，一些不專業(yè)的社會資本，認(rèn)為做的越多就會賺的越多，因此對項目大包大攬等。這些做法，最終的結(jié)果只能是由于利益失衡，風(fēng)險沒有得到有效的承擔(dān)，輕則令項目成本大幅上升，重則導(dǎo)致項目的徹底失敗。”

回顧來看，上海老港四期垃圾處理場項目對于風(fēng)險分配的設(shè)計還是較為科學(xué)合理的。其將設(shè)計、建設(shè)、融資、運營移交等跟市場相關(guān)的風(fēng)險，全部交由項目公司、即社會資本來承擔(dān)，利用了它們這方面的專業(yè)能力和效率來解決;而法律政策、垃圾供應(yīng)等風(fēng)險，則歸于政府承擔(dān);此外，對于一些涉及公共利益的突發(fā)事件產(chǎn)生的風(fēng)險，由雙方共同承擔(dān)。

辛強(qiáng)談到，具體到一些做法，不僅在當(dāng)時頗具探索性，就是放在當(dāng)下，也頗有借鑒意義。舉例來說，在應(yīng)由社會資本承擔(dān)的融資風(fēng)險中，在當(dāng)年的政策環(huán)境下，面對的最大問題就貸款資格?？梢钥吹?，在PPP運作中，項目公司取得的是無形資產(chǎn)，即特許經(jīng)營權(quán)。而項目土地，包括土地上的基礎(chǔ)設(shè)施，理論上所有權(quán)全部是屬于政府的。如果以此去銀行貸款，就好比“用別人的房子去抵押”，是根本行不通的。為了繞開這個障礙，經(jīng)過多方協(xié)商，上海老港四期垃圾處理場項目在合同中進(jìn)行了相關(guān)約定：一是項目公司為了本項目的融資，可以把收費權(quán)，包括這個項目的土地、設(shè)施，這些所有權(quán)，來抵押給金融機(jī)構(gòu)，這就為項目融資創(chuàng)造了條件;二是創(chuàng)造性地提出了介入權(quán)的概念，即債權(quán)人在一定情況下可以直接介入項目的運營，甚至進(jìn)行一些處置。“這兩點通過實踐，得到了國家有關(guān)部門的肯定。如今已經(jīng)出現(xiàn)在財政部的最新的文件中。”

又如，在應(yīng)由政府承擔(dān)的風(fēng)險中，法律政策風(fēng)險無疑是最受社會資本所關(guān)注的。一般來說，PPP項目的特許經(jīng)營期往往長達(dá)數(shù)十年，而對于我國這樣一個轉(zhuǎn)型國家，法律、政策的完善和變化是不可避免的，由此產(chǎn)生的風(fēng)險雖然按照相關(guān)的文件的要求，應(yīng)由政府承擔(dān)，但落實在實施上，如果每次法律政策的變動，都要對項目合同進(jìn)行修改，其成本顯然太高。為了平衡成本和收益，上海老港四期垃圾處理場項目提出了一個最低影響的累計效果“門檻”，太小的影響無需調(diào)整，如果影響足夠大，就需要政府做出反應(yīng)，給予一定的補(bǔ)償，像延長特許經(jīng)營期，或者是政府給予額外的補(bǔ)助等。

在共同承擔(dān)風(fēng)險方面，上海老港四期垃圾處理場項目在合同中要求，如果出現(xiàn)涉及公共利益的突發(fā)事件，一方面項目公司不能拒絕政策提出的要求;另一方面，在相應(yīng)的一些技術(shù)規(guī)范方面，政府不能用原來合同上的規(guī)定進(jìn)行要求，同時相應(yīng)產(chǎn)生的費用，由政府買單。“這樣做的目的，就是體現(xiàn)一個共同承擔(dān)的原則。”

支付機(jī)制需體現(xiàn)PPP利弊相容的特性

辛強(qiáng)指出，從理論上看，PPP的要求就是應(yīng)按照績效付費、按照產(chǎn)出付費，而不是按照設(shè)施，或者投入付費。“而上海老港四期垃圾處理場項目在實踐中也充分體現(xiàn)了這一原則。我們設(shè)計了兩個公共產(chǎn)品績效指標(biāo)，壓實率和填埋量，規(guī)定如果這兩個指標(biāo)不達(dá)標(biāo)，政府判定項目公司違約，需扣款。”

不過，他也談到，PPP不應(yīng)是一種僵化的機(jī)制，而應(yīng)是一個利弊相容的機(jī)制以及鼓勵創(chuàng)新的機(jī)制。因此在支付機(jī)制方面，政府除了懲罰性的措施和要求之外，更應(yīng)營造一種正向的激勵機(jī)制。這方面，上海老港四期垃圾處理場項目同樣也進(jìn)行了很好的探索。

首先，是在完工驗收方面。政府鼓勵項目公司提前完工，不僅及時組織驗收，而且在驗收通過之后，立刻就開始供應(yīng)垃圾。這樣做，相當(dāng)于延長了項目公司收費期限，增加了其經(jīng)濟(jì)效益。

其次，在利益延伸方面。垃圾填埋過程中，會產(chǎn)生大量的沼氣。上海老港四期垃圾處理場項目最初雖然沒有對沼氣的利用提出要求，而是通過相關(guān)設(shè)施將其燃燒消耗掉。不過，在合同中卻前瞻性地對沼氣利用做出了約定，即如果項目公司以后希望利用這些沼氣，那么報政府批準(zhǔn)之后是可以的，而產(chǎn)生的收益由雙方共享。“這實際上就是建立了一種激勵機(jī)制，推動了項目公司不斷創(chuàng)新、不斷挖掘項目的潛力。”辛強(qiáng)分析指出，目前的上海老港四期垃圾處理場項目對于沼氣已經(jīng)進(jìn)行了有效利用，并且申請了世界清潔碳交易，每年能夠從中獲取數(shù)千萬元的經(jīng)濟(jì)效益。這既使投資者獲利，也使政府減輕了財政負(fù)擔(dān)，可謂是“雙贏”。