地方政府不具備采用PPP模式的心理準(zhǔn)備

我國當(dāng)前處于轉(zhuǎn)軌時期，受到體制、機(jī)制及任期責(zé)任考核等多種因素的影響，在基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)工程項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，各級政府部門本質(zhì)上更愿意接受的是傳統(tǒng)的BOT理念，而不是PPP理念。

基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)采用PPP模式，是非常復(fù)雜的項(xiàng)目運(yùn)作模式。吸引社會資本投資主體，參與本地的基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，當(dāng)?shù)卣仨毐ＷC社會資本投資者獲得可接受的投資回報(bào)。社會資本方的回報(bào)，實(shí)質(zhì)上就是當(dāng)?shù)卣捎肞PP模式實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項(xiàng)目的成本。因此，PPP模式是一種融資成本很高的項(xiàng)目運(yùn)作模式?？陀^上講，目前我國各級政府部門并沒有真正做好接受PPP的真實(shí)理念，按照真正的PPP模式來運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的心理準(zhǔn)備。

在政府購買服務(wù)方面采用PPP模式，涉及政府職能的重大改革和公共服務(wù)主體的培育問題，也涉及到法律法規(guī)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督評價(jià)機(jī)制的建立等問題，目前還處于起步和探索階段，因此也不是現(xiàn)階段各級政府真正關(guān)注的重點(diǎn)問題。

各部門推崇PPP目的不同

化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前全社會掀起的PPP推廣應(yīng)用熱潮，最早是由財(cái)政部發(fā)起的?；夂蜏p輕地方投融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，逐步成為全國共識。財(cái)政部推動起草的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)，明確提出地方政府不得通過投融資平臺公司進(jìn)行舉借，平臺公司的債務(wù)也不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。財(cái)政部負(fù)責(zé)起草的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要求剝離融資平臺公司政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式。財(cái)政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(財(cái)預(yù)〔2014〕351號)提出，要認(rèn)真甄別篩選融資平臺公司存量項(xiàng)目，對適宜開展政府與社會資本合作(PPP)模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式，鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報(bào)，減輕政府公共財(cái)政舉債壓力，強(qiáng)調(diào)要通過PPP改造，將地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)。

同時，財(cái)政部出臺了一系列推廣PPP模式的規(guī)范性文件，使得PPP模式的推廣應(yīng)用在全國各地迅速升溫。因此，財(cái)政部推動PPP的初衷，就是通過PPP將地方政府債務(wù)置換成企業(yè)債務(wù)，避免地方政府新增或有債務(wù)。

創(chuàng)新融資渠道

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)明確提出，地方政府今后只能通過發(fā)行政府債券的方式進(jìn)行舉債，而且地方債的發(fā)債規(guī)模是受到嚴(yán)格限制的。該文件同時強(qiáng)調(diào)，可以通過推廣使用政府與社會資本合作的模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營?！秶鴦?wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國發(fā)〔2014〕62號)，進(jìn)一步明確地方政府不得繼續(xù)以稅收優(yōu)惠、減免或緩征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、以優(yōu)惠價(jià)格或零地價(jià)出讓土地、低價(jià)轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)、國有企業(yè)股權(quán)以及礦產(chǎn)等國有資源等方式，通過地方投融資平臺進(jìn)行招商引資。

在這種情況下，過去普遍適用的通過平臺公司進(jìn)行融資的各種操作模式已經(jīng)不再適用，PPP模式就成為各地基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資項(xiàng)目資金籌措的現(xiàn)實(shí)可行渠道。

建立新的項(xiàng)目管理體制

PPP模式在實(shí)際應(yīng)用中存在兩種主要方式，一種是以特許經(jīng)營為主要特征的BOT及其各種變形模式，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域;另一種是以維護(hù)運(yùn)營、管理合同等為主要特征的政府采購服務(wù)。在PPP項(xiàng)目的實(shí)際應(yīng)用中，存在偷換概念的問題，認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目，本質(zhì)上都屬于政府購買服務(wù)的范疇，政府授予高速公路、發(fā)電廠等的收費(fèi)權(quán)，本質(zhì)上就是政府部門對這些公共服務(wù)的采購對價(jià)。因此，將基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項(xiàng)目都包括在政府購買公共服務(wù)的范疇之內(nèi)。

《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)明確提出，要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式，將“公共服務(wù)”與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域并列。目前，在實(shí)際操作中，將“公共服務(wù)”的范圍擴(kuò)大到能源、交通運(yùn)輸、水利工程、農(nóng)業(yè)、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域，將基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)與公共服務(wù)混同，將特許經(jīng)營與政府采購服務(wù)混同，并且要求在這些領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP項(xiàng)目，都必須履行政府購買服務(wù)的程序，目的是要重新構(gòu)建一套項(xiàng)目申報(bào)及審查程序，建立一套由財(cái)政部門和行業(yè)主管部門共同牽頭的工作機(jī)制。

深化投融資體制改革

為了應(yīng)對PPP模式迅速升溫的情況，國務(wù)院發(fā)布由國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)起草的《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)，要求在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，引入社會資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)，要求通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。同時，國家發(fā)改委還與國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資[2015]445號)，要求加強(qiáng)與開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)的溝通合作，及時共享PPP項(xiàng)目信息及調(diào)度情況，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目融資、建設(shè)中存在的問題和困難，為PPP項(xiàng)目融資工作順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。另外，國家發(fā)改委還出臺《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，要求鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營，規(guī)范特許經(jīng)營活動，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，維護(hù)特許經(jīng)營者合法權(quán)益。國家發(fā)改委通過以上努力，一方面在一定程度上增強(qiáng)了在我國推廣應(yīng)用PPP模式的話語權(quán)，另一方面也表明國家發(fā)改委推動運(yùn)用PPP的主要目的，是將PPP作為深化基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)領(lǐng)域投融資體制改革的催化劑，吸引社會資本特別是民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資領(lǐng)域。這種目標(biāo)定位，對于糾正在基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式的錯誤導(dǎo)向，發(fā)揮了彌足珍貴的糾偏作用。