如何盤(pán)活碳資產(chǎn)，激發(fā)市場(chǎng)活力?不妨從“不完善”到“完善”過(guò)程中尋求答案。從2013年多個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)啟動(dòng)，中國(guó)碳交易市場(chǎng)就一路快馬揚(yáng)鞭。發(fā)改委日前表示，預(yù)計(jì)2016年將開(kāi)啟全國(guó)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)。這又將迎來(lái)怎樣的巨變?為此，全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)就碳交易市場(chǎng)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研。

碳排放權(quán)交易試點(diǎn)效益初顯

進(jìn)入6月，對(duì)于深圳、上海、北京、廣東、天津這五個(gè)已運(yùn)行近兩年的碳排放權(quán)交易(簡(jiǎn)稱碳交易)試點(diǎn)而言，再一次迎來(lái)市場(chǎng)運(yùn)行的“期末考”———進(jìn)入履約期。

在上一個(gè)履約期里，除上海成為全國(guó)試點(diǎn)中唯一一個(gè)實(shí)現(xiàn)如期履約的試點(diǎn)地區(qū)外，其余試點(diǎn)由于企業(yè)履約率低、市場(chǎng)活躍度差等諸多原因或多或少出現(xiàn)了延期履約的情況。

經(jīng)過(guò)又一年的探索，這些碳交易試點(diǎn)有什么新的變化?

記者在跟隨全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)調(diào)研組赴上海環(huán)境能源交易所調(diào)研時(shí)了解到，自2013年11月26日開(kāi)市至2015年5月22日，上海碳市場(chǎng)配額成交總量已實(shí)現(xiàn)328萬(wàn)噸，累計(jì)成交額1.12億元。其中，僅2015年內(nèi)實(shí)現(xiàn)的成交量已超過(guò)100萬(wàn)噸。同時(shí)，截至6月15日，127家試點(diǎn)企業(yè)完成了2014年度配額清繳，占試點(diǎn)企業(yè)總數(shù)的67%，比去年同期增加近四成，配額清繳量占應(yīng)清繳配額總量的66.9%。

上海的情況其實(shí)是其他試點(diǎn)的縮影。

北京市發(fā)改委副主任洪繼元表示，到6月12日為止，北京市碳交易成交量已累計(jì)達(dá)到505.88萬(wàn)噸，交易額達(dá)到了2.28億元。

6月18日，是深圳碳交易市場(chǎng)啟動(dòng)兩周年。“從效果上看，今年履約的情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于去年。截至6月17日，635家企業(yè)中已經(jīng)有431家企業(yè)完成了履約。”深圳排放權(quán)交易所代總裁葛興安對(duì)今年的情況感到很欣喜。“而且，去年履約明顯集中在履約期的最后一個(gè)月。但今年從2014年9月、10月份開(kāi)始就已經(jīng)有企業(yè)陸續(xù)做準(zhǔn)備。整個(gè)交易的配額量、交易價(jià)格和2014年上半年相比更為平緩。”

成交量的增加帶來(lái)的不僅是經(jīng)濟(jì)上的收益。

以北京為例，洪繼元介紹，經(jīng)過(guò)初步測(cè)算，通過(guò)碳交易的實(shí)施，2013年北京重點(diǎn)排放單位二氧化碳排放量下降了4.5%，2014年，又下降了5.96%，共減排365.5萬(wàn)噸。

上海市市長(zhǎng)楊雄在介紹上海市碳交易試點(diǎn)工作時(shí)也指出，碳交易的實(shí)施不僅減排效果明顯，還推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;培育和促進(jìn)了碳服務(wù)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，聚集了一批專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，“碳金融”業(yè)務(wù)開(kāi)始籌備;并初步形成了一整套制度完整、運(yùn)行有效的碳排放交易實(shí)施機(jī)制。

2016年全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)或開(kāi)啟

碳交易試點(diǎn)的穩(wěn)步發(fā)展為建立全國(guó)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)。在中共中央、國(guó)務(wù)院近期發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中明確指出，要推行市場(chǎng)化機(jī)制，建立碳排放權(quán)交易制度，深化交易試點(diǎn)，推動(dòng)建立全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。

在6月17日舉辦的第三屆深圳國(guó)際低碳城論壇碳交易分論壇上，國(guó)家發(fā)改委氣候司國(guó)內(nèi)處副處長(zhǎng)王庶介紹了全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的安排和進(jìn)度。“從目前狀況看，2014年、2015年完成一些準(zhǔn)備工作，包括制度設(shè)計(jì)、隊(duì)伍培養(yǎng)、技術(shù)能力提高等，希望在2016年底或2017年初啟動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)。從2017年到2020年，逐步發(fā)展和完善，但不會(huì)讓‘機(jī)器’達(dá)到最大運(yùn)行速度;爭(zhēng)取到2020年以后啟動(dòng)‘高速運(yùn)轉(zhuǎn)模式’，在覆蓋范圍、交易產(chǎn)品上進(jìn)一步擴(kuò)充，并考慮是否與其他國(guó)際市場(chǎng)接軌。”

據(jù)悉，全國(guó)碳交易市場(chǎng)的首批行業(yè)企業(yè)將由電力、冶金、有色、建材、化工等5個(gè)傳統(tǒng)制造業(yè)和航空服務(wù)業(yè)構(gòu)成。碳市場(chǎng)排放量可能涉及30至40億噸。如果僅考慮現(xiàn)貨，交易額預(yù)計(jì)可達(dá)12至80億元;如果進(jìn)一步考慮期貨，交易額將大幅增加，活躍性也將大幅提升，交易金額將達(dá)600億元到4000億元。

但在千億市場(chǎng)“蛋糕”面前，許多專家提醒，7省市試點(diǎn)過(guò)程中，也存在一定問(wèn)題，需要得到重視并解決。

在調(diào)研中，全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行原監(jiān)事長(zhǎng)姚中民指出，由于碳交易制度是一項(xiàng)非常復(fù)雜的政策體系，我國(guó)自2011年底開(kāi)始部署到2013年市場(chǎng)啟動(dòng)，在缺乏基礎(chǔ)的前提下準(zhǔn)備不夠充分，大部分試點(diǎn)啟動(dòng)均較為倉(cāng)促，政策設(shè)計(jì)、能力建設(shè)等基礎(chǔ)工作不夠扎實(shí)。

比如，“在碳交易試點(diǎn)之前，我國(guó)沒(méi)有企業(yè)層面的溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)體系，各試點(diǎn)在初始階段均面臨歷史數(shù)據(jù)缺乏的困境。大部分試點(diǎn)是通過(guò)對(duì)歷史排放數(shù)據(jù)進(jìn)行摸底來(lái)獲取部分?jǐn)?shù)據(jù)，但這些回溯的數(shù)據(jù)相對(duì)質(zhì)量較差，再加上核查機(jī)構(gòu)素質(zhì)參差不齊，核查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，根據(jù)這些數(shù)據(jù)制定的相關(guān)政策可能會(huì)存在一定偏差，就容易造成碳排放總量設(shè)置過(guò)高、碳排放基準(zhǔn)值設(shè)計(jì)不合理等。”姚中民說(shuō)。

全國(guó)人大常委、中科院科技政策與管理科技研究所所長(zhǎng)王毅對(duì)2016年啟動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)更持審慎態(tài)度。“目前碳交易市場(chǎng)尚缺乏上位法的保障。現(xiàn)在僅有一個(gè)《碳排放權(quán)交易暫行管理辦法》，共48條不超過(guò)5000字，怎么能夠保障一個(gè)新興市場(chǎng)的良性運(yùn)作?”

據(jù)悉，在各試點(diǎn)地區(qū)中，只有深圳、北京和重慶通過(guò)了地方立法，對(duì)排放單位的約束力相對(duì)較強(qiáng)。其他試點(diǎn)地區(qū)基本以政府規(guī)章進(jìn)行規(guī)制，個(gè)別試點(diǎn)地區(qū)如天津僅以部門(mén)文件為依據(jù)。天津處罰力度最輕，僅使用限期改正和3年不享受優(yōu)惠政策。其他試點(diǎn)地區(qū)雖使用了不同程度的罰款措施，但懲罰力度有限。

王毅認(rèn)為，在碳市場(chǎng)管理方面，仍需出臺(tái)一系列新的制度，包括碳資產(chǎn)管理涉及的會(huì)計(jì)制度、審計(jì)制度、稅收制度等。而這些工作需要部門(mén)之間的協(xié)調(diào)推進(jìn)，包括發(fā)改委、稅務(wù)、財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門(mén)。“怎么樣在今年下半年以及明年，明確碳資產(chǎn)管理以及碳市場(chǎng)建設(shè)需要的基本制度以及落實(shí)方案，對(duì)碳交易市場(chǎng)建設(shè)至關(guān)重要。”

葛興安的關(guān)注點(diǎn)在試點(diǎn)向全國(guó)碳市場(chǎng)過(guò)渡上。他認(rèn)為，這一過(guò)程是否順利，取決于全國(guó)碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)。比如，試點(diǎn)階段結(jié)余的配額是不是能轉(zhuǎn)換成全國(guó)的配額繼續(xù)有效，能否更清晰地界定政府和市場(chǎng)的邊界，怎樣嚴(yán)格執(zhí)法等。

不過(guò)，問(wèn)題的出現(xiàn)并不能阻擋碳交易市場(chǎng)的逐漸成熟。就如洪繼元所說(shuō)，“雖然我們的運(yùn)作規(guī)則、配額分配、計(jì)算的方法以及相應(yīng)的政策法規(guī)還有很多不盡如人意的地方，但就像人剛剛誕生，處于嬰兒時(shí)期，需要各方面關(guān)心、支持和幫助，為這個(gè)新生事物保駕護(hù)航。”

跨區(qū)域碳市場(chǎng)先行

在試點(diǎn)向全國(guó)碳市場(chǎng)過(guò)渡過(guò)程中，區(qū)域碳市場(chǎng)的逐步興起成為一個(gè)趨勢(shì)。

據(jù)洪繼元介紹，在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，北京市與河北省承德市已經(jīng)開(kāi)展了跨區(qū)域的碳交易，并取得了積極的進(jìn)展。目前承德市6家水泥企業(yè)已經(jīng)納入了北京市碳排放交易系統(tǒng)。初步測(cè)算，這6家企業(yè)的碳排放占整個(gè)承德市碳排放的60%左右。此外，承德市的林業(yè)碳匯項(xiàng)目，已經(jīng)在北京環(huán)交所成功掛牌，累計(jì)成交量已經(jīng)達(dá)到了7.05萬(wàn)噸。

“實(shí)踐證明，跨區(qū)域的碳交易，不僅擴(kuò)大了北京碳市場(chǎng)的總量，提高了市場(chǎng)的活躍度，也為探索利用市場(chǎng)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)、跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償方式，促進(jìn)區(qū)域節(jié)能減碳生態(tài)環(huán)境的建設(shè)邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。”洪繼元表示。

據(jù)透露，不僅是承德市，相關(guān)跨區(qū)域的碳交易工作在內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特、鄂爾多斯以及河北省張家口等地也在有序推進(jìn)與協(xié)調(diào)中。

深圳市發(fā)改委副主任蔡羽也透露，深圳也正推動(dòng)碳市場(chǎng)交易規(guī)模的擴(kuò)展，提出要服務(wù)“一帶一路”，建設(shè)“兩個(gè)市場(chǎng)”。一方面，面向中國(guó)境內(nèi)的西北省份;另一方面，希望引入東南亞、南亞國(guó)家CDM項(xiàng)目(清潔發(fā)展機(jī)制)及境外投資者進(jìn)入深圳碳交易市場(chǎng)。

據(jù)蔡羽介紹，國(guó)際上成功的碳交易市場(chǎng)都是從區(qū)域合作市場(chǎng)發(fā)展起來(lái)的。所以從某種意義上講，區(qū)域合作市場(chǎng)的生命力可能大過(guò)單一的市場(chǎng)。蔡羽認(rèn)為，中國(guó)未來(lái)的碳交易市場(chǎng)之路可能是多層次的。

不過(guò)，區(qū)域碳市場(chǎng)雖已有突破，但挑戰(zhàn)猶存。

2013年11月28日，北京會(huì)同天津、河北、內(nèi)蒙古、陜西、山東簽訂了“關(guān)于開(kāi)展跨區(qū)域碳排放權(quán)交易合作研究”的框架協(xié)議，北京市發(fā)改委委托國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心、清華大學(xué)，北京環(huán)境交易所等研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展“跨區(qū)域排放權(quán)交易政策體系和制度建設(shè)”的研究課題。“項(xiàng)目進(jìn)程過(guò)半，發(fā)現(xiàn)存在一些問(wèn)題。”作為課題的主要參與者，王毅表示，這些挑戰(zhàn)主要來(lái)自多個(gè)方面。

首先是主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)、定位以及如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)的問(wèn)題。“《碳排放交易管理暫行辦法》只規(guī)定了省級(jí)人民政府應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門(mén)的一些管理權(quán)限，對(duì)于市人民政府并沒(méi)有明確對(duì)應(yīng)的管理權(quán)限，因此，哪個(gè)部門(mén)來(lái)落實(shí)、相關(guān)的管理體制工作機(jī)制如何建立是跨區(qū)交易實(shí)踐中面臨的首要問(wèn)題。”

其次是如何處理好參與企業(yè)門(mén)檻的差異性。“每個(gè)試點(diǎn)控排企業(yè)門(mén)檻、國(guó)家溫室氣體排放上報(bào)制度中的重點(diǎn)單位門(mén)檻以及未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)控排企業(yè)門(mén)檻都不盡相同，比如從承德參與北京碳交易市場(chǎng)的控排企業(yè)來(lái)看，其排放水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于北京控排的門(mén)檻。”

同時(shí)，最為核心的問(wèn)題是，配額分配以及控排系數(shù)如何反映地區(qū)差異、行業(yè)差異和企業(yè)差異。并且試點(diǎn)現(xiàn)存的制度、履約方式、處罰標(biāo)準(zhǔn)如何與全國(guó)碳市場(chǎng)銜接或統(tǒng)一也是跨區(qū)域交易面臨的挑戰(zhàn)。

對(duì)于這些探索，王毅認(rèn)為意義重大。“區(qū)域性碳市場(chǎng)有可能成為全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展中的一個(gè)過(guò)渡階段?，F(xiàn)在北京市的跨區(qū)交易，在某種意義上也就是我們對(duì)構(gòu)建全國(guó)的統(tǒng)一碳市場(chǎng)，在某些方面的示范突破和帶動(dòng)。”