“傳統(tǒng)能源供求模式的轉(zhuǎn)變”是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中最為復(fù)雜的部分。目前仍是步履維艱。

中國作為后發(fā)的發(fā)展中國家，實(shí)施的是趕超戰(zhàn)略。幾十年過去，中國傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式日益暴露出其缺陷，最根本的問題是這種依靠高投入、高消耗和高排放來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的模式在未來難以持續(xù)。然而，在現(xiàn)實(shí)中推進(jìn)能源供求模式的轉(zhuǎn)變處在一個(gè)“久推難轉(zhuǎn)”的局面。那么，究意是什么原因促成這樣的結(jié)果?能源領(lǐng)域存在哪些深層次的矛盾?到底如何行動(dòng)才能將“實(shí)現(xiàn)能源領(lǐng)域作為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的突破口和抓手”?針對這些問題，本刊記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員宣曉偉。

久推難轉(zhuǎn)

中國石油石化：宣研究員，您好!加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變這種提法也有很多年了，但在現(xiàn)實(shí)中一直處在“久推難轉(zhuǎn)”的局面，這是什么原因?

宣曉偉：主要是因?yàn)?ldquo;傳統(tǒng)能源供求模式的轉(zhuǎn)變和相關(guān)體制機(jī)制的改革”是中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中最為復(fù)雜和困難的部分。這個(gè)模式轉(zhuǎn)變和體制改革的艱巨任務(wù)，到現(xiàn)在仍然步履維艱，尚未完成。

中國石油石化：您談到能源領(lǐng)域的改革面臨異常復(fù)雜的局面，具體表現(xiàn)在哪些方面?

宣曉偉：一是對該不該市場化、哪些領(lǐng)域該市場化、如何市場化和打破壟斷爭論不休，相應(yīng)監(jiān)督管理機(jī)制的轉(zhuǎn)型難以有效推進(jìn)。

我國在各類能源生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的具體環(huán)節(jié)中，哪些可以市場化、開展怎樣的市場化和打破壟斷，事實(shí)上并沒有一個(gè)整齊劃一的答案。各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也千差萬別，所采取的模式與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、現(xiàn)實(shí)條件和歷史傳統(tǒng)密不可分。

二是對國有能源企業(yè)如何推進(jìn)下一步改革的爭論尤其激烈。站在經(jīng)濟(jì)的角度，一般人認(rèn)為在那些能夠開展市場競爭的能源領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，應(yīng)該充分的市場化和民營化，國有企業(yè)應(yīng)專注在自然壟斷和公共產(chǎn)品的能源領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。但站在政治的角度，國有能源企業(yè)往往被發(fā)展中國家當(dāng)作是代表國家參與國際競爭的主體。另外，由于在理論上是全民所有，國有企業(yè)也經(jīng)常被認(rèn)為是促進(jìn)社會(huì)共同富裕的主要載體，做大做強(qiáng)國有企業(yè)也常被看作是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的應(yīng)有之義和必然舉措。

三是合理的能源資源所有權(quán)體制尚未建立，能源資源溢價(jià)難以公平分配，能源領(lǐng)域的市場化改革缺乏正當(dāng)性支持。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國的能源資源名義上是全民和國家所有，事實(shí)上占有和開發(fā)者常常無償或者低價(jià)占有礦產(chǎn)資源。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，市場條件下形成的能源價(jià)格就會(huì)有一個(gè)躍升的過程。這個(gè)溢價(jià)的合理分配難以完全依靠市場機(jī)制來有效解決，卻對能源領(lǐng)域市場化改革的合理性和正當(dāng)性至關(guān)重要。目前來看，應(yīng)該怎樣建立合理的能源資源所有權(quán)體系、怎樣分配能源資源溢價(jià)以及如何建立相關(guān)的機(jī)制保證溢價(jià)分配的合理性，還存在很多的爭議。

大包大攬

中國石油石化：目前我國能源領(lǐng)域改革的現(xiàn)狀是怎樣的?

宣曉偉：目前政府部門深深介入到不同能源生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，牢牢地掌握著能源資源的配置權(quán)和收益權(quán)、控制著不同類型的能源價(jià)格，使得合理的能源價(jià)格體系無法形成，對環(huán)境和自然壟斷的有效監(jiān)管遲遲難以建立。可以說，很大程度上正是由于政府行政手段的不當(dāng)干預(yù)，在相關(guān)職能上的越位和缺位，才造成了當(dāng)前能源資源粗放利用的發(fā)展環(huán)境，使得稀缺的能源資源和環(huán)境保護(hù)的壓力難以有效地傳遞到能源消費(fèi)者(企業(yè)、居民)，促使他們集約有效地使用能源，從根本上阻礙了能源粗放供求模式的轉(zhuǎn)變。

因此，目前政府部門在能源領(lǐng)域的所作所為本質(zhì)上是一種“雙手互博”的方式，一方面通過行政干預(yù)造就和維護(hù)一個(gè)能源資源粗放利用的發(fā)展環(huán)境，另一方面希望通過對一個(gè)個(gè)具體的能源使用者施加行政上的能源約束以提高能源效率。

中國石油石化：這樣的能源改革現(xiàn)狀導(dǎo)致的結(jié)果怎樣?

宣曉偉：這種自相矛盾的做法實(shí)施成本巨大、實(shí)施效果很難保證。首先，在節(jié)能方面強(qiáng)化政府的責(zé)任和作用是必要的，然而采取層層分解節(jié)能指標(biāo)的方法并加以嚴(yán)格考核難以從根本上解決問題。一方面，節(jié)能指標(biāo)制定缺乏科學(xué)合理的依據(jù)。各類地區(qū)、各種產(chǎn)業(yè)、各個(gè)企業(yè)的情況千差萬別，僅靠政府部門就想制定出合理、公平和科學(xué)的節(jié)能目標(biāo)，層層分解又加以考核，對于現(xiàn)有的政府能力而言，幾乎是一件不可能完成的任務(wù)。另一方面，節(jié)能指標(biāo)考核難以有效解決“激勵(lì)不相容”和“信息不對稱”的問題。在指標(biāo)考核體制下，盡管理論上是可以做到全國一盤棋，用指標(biāo)考核來引導(dǎo)各級地方政府的行為，使得地方利益與全國利益形成高度的一致。但在現(xiàn)實(shí)中，由于不同層級政府間委托—代理關(guān)系的存在，在各級政府“激勵(lì)不相容”下的條件下，“信息不對稱”問題的存在很容易導(dǎo)致地方弄虛作假的行為，從而弱化指標(biāo)考核的效力。

其次，目前來看，現(xiàn)有節(jié)能領(lǐng)域行動(dòng)的開展，政府部門不僅老是唱“主角”，還經(jīng)常是唱“獨(dú)角戲”，往往由政府部門包辦一切，從設(shè)置議題、出臺(tái)政策、分解指標(biāo)到考核實(shí)施，似乎總是政府部門在行動(dòng)、在大包大攬，而企業(yè)和消費(fèi)者往往只是被動(dòng)接受的角色，積極性和能動(dòng)性難以被充分有效地調(diào)動(dòng)起來。其效果可想而知。

杜絕旋轉(zhuǎn)門

中國石油石化：在能源領(lǐng)域改革中，加快政府職能轉(zhuǎn)變一向是改革任務(wù)的重點(diǎn)和核心，結(jié)果卻難如盡人意。這又是什么原因?

宣曉偉：根本原因是因?yàn)楸M管能源領(lǐng)域的改革是由計(jì)劃體制向著市場體制轉(zhuǎn)型中的一個(gè)部分，但能源領(lǐng)域的改革方向和內(nèi)容難以簡單地用“市場化”加以概括，能源領(lǐng)域改革不單純是一個(gè)“市場多一點(diǎn)、政府少一點(diǎn)”的過程，也不完全是一個(gè)“民營多一點(diǎn)、國有少一點(diǎn)”或者“競爭多一點(diǎn)、壟斷少一點(diǎn)”的問題。正是由于能源領(lǐng)域問題的復(fù)雜性，使得中央政府、地方政府、企業(yè)(尤其是國有企業(yè))和普通民眾之間的利益互相糾纏在一起，不同主體之間的責(zé)任、權(quán)利和利益關(guān)系難以得到明確的界定和有效的切割，由此帶來能源改革中政府職能遲遲難以做到有效的轉(zhuǎn)變。

中國石油石化：正確的政府職能轉(zhuǎn)變，是應(yīng)該讓政府發(fā)揮一個(gè)怎樣的作用?

宣曉偉：能源要實(shí)現(xiàn)高效利用，根本上是要?jiǎng)?chuàng)造出一個(gè)合適的激勵(lì)環(huán)境，調(diào)動(dòng)起千千萬萬企業(yè)和家庭等各種能源消費(fèi)者節(jié)約能源、提高能源使用效率的積極性。這個(gè)激勵(lì)環(huán)境的營造，最為重要的是要有一個(gè)充分反映能源稀缺程度和環(huán)境成本壓力的能源價(jià)格體系。而要形成“對”的能源價(jià)格體系，就要有“對”的市場結(jié)構(gòu)、“對”的資源所有權(quán)分配和“對”的市場監(jiān)管下所產(chǎn)生“對”的市場競爭。如何完成上述五件“對”的事情，既需要政府放手讓市場機(jī)制發(fā)揮作用，又需要政府增強(qiáng)職能、打破壟斷和加強(qiáng)監(jiān)管。這些表面上看似自相矛盾的要求，無疑對政府職能的調(diào)整和作用的發(fā)揮提出一系列的挑戰(zhàn)。

中國石油石化：那么，到底將政府如何合理定位，才能發(fā)揮有效作用?

宣曉偉：在能源領(lǐng)域改革中，要真正做到政府職能的合理轉(zhuǎn)變和作用的有效發(fā)揮，核心任務(wù)和根本前提是要實(shí)現(xiàn)從“功能泛化的傳統(tǒng)能源管理體系”向著“功能分化的現(xiàn)代能源管理體系”的轉(zhuǎn)變。

在傳統(tǒng)社會(huì)中，整個(gè)社會(huì)是一個(gè)利益統(tǒng)一的有機(jī)體，因此傳統(tǒng)社會(huì)也是一個(gè)功能泛化的社會(huì)。具體而言，傳統(tǒng)社會(huì)像是一個(gè)金字塔式的一體化結(jié)構(gòu)，不同領(lǐng)域和不同功能被整合在一起，而政府(或皇權(quán)+官僚集團(tuán))作為塔尖，是整個(gè)社會(huì)的規(guī)則制定者和裁判者?，F(xiàn)代社會(huì)則像是一個(gè)多元化的網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，社會(huì)被區(qū)分為功能不同且界限分明的各個(gè)領(lǐng)域，存在著利益取向各有不同的多元化主體，利益主體之間依靠規(guī)則加以協(xié)調(diào)。

維護(hù)能源安全的責(zé)任和功能根本上也是由政府而非企業(yè)來承擔(dān)，確實(shí)需要企業(yè)發(fā)揮作用的，也應(yīng)當(dāng)采取一事一議、責(zé)權(quán)明確的方式由政府委托給企業(yè)開展，而非用一種模糊不清的、寬泛的方式賦予企業(yè)泛化的責(zé)任和功能。更為重要的是，企業(yè)是國有的并非意味著政府要直接介入到企業(yè)的運(yùn)營之中。國有企業(yè)盡管是國家所有，但必須以一種市場化的方式來運(yùn)作，其中的關(guān)鍵是企業(yè)管理經(jīng)營者的市場化，政府官員和企業(yè)經(jīng)營者之間應(yīng)當(dāng)設(shè)立在明確的界限和防火墻，杜絕旋轉(zhuǎn)門情況的發(fā)生。

全面行動(dòng)

中國石油石化：如何行動(dòng)才能將“實(shí)現(xiàn)能源領(lǐng)域作為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的突破口和抓手”?

宣曉偉：一是政府企業(yè)之間逐步建立一個(gè)“各歸其位、各司其職、責(zé)權(quán)對等、激勵(lì)相容”的功能分化現(xiàn)代能源管理方式”。而加快能源領(lǐng)域的政府職能轉(zhuǎn)變和建立現(xiàn)代能源管理方式，主要著力于“能源供給、能源消費(fèi)、技術(shù)創(chuàng)新”三個(gè)方面。

二是建立“利益明確、公平合理”能源資源所有權(quán)的分配體系，加強(qiáng)市場監(jiān)管，逐步建立公平的能源市場競爭環(huán)境，形成合理的能源價(jià)格體系。形成合理的能源價(jià)格體系離不開有效的市場競爭，而有效的市場競爭離不開合理的市場結(jié)構(gòu)和有效的市場監(jiān)管。必須按照功能分化的現(xiàn)代能源管理方式，使得政府和企業(yè)的利益做到有效地切割和分離，政府才能夠站在較為超脫的層面上來扮演一個(gè)公平的市場監(jiān)管者，從而能夠真正打破壟斷，促進(jìn)競爭。

三是充分發(fā)揮政府引導(dǎo)支持作用，優(yōu)化能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)能源技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)能源領(lǐng)域的創(chuàng)新由“傳統(tǒng)追趕模式”向“轉(zhuǎn)型升級模式”的轉(zhuǎn)型。

隨著能源產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的技術(shù)水平上升到前沿、并無成功案例和方案可循時(shí)，能源技術(shù)創(chuàng)新將進(jìn)入到一個(gè)與從前完全不同的階段。因此，面對全球能源領(lǐng)域新一輪的技術(shù)革命，政府不僅需要繼續(xù)加大投入、深度參與、切實(shí)發(fā)揮引導(dǎo)作用。更為關(guān)鍵的是，要把握能源技術(shù)革命帶來的契機(jī)，有效應(yīng)對能源技術(shù)創(chuàng)新過程中的不確定性，就必須加快中國在能源創(chuàng)新領(lǐng)域由“傳統(tǒng)追趕模式”向“轉(zhuǎn)型升級模式”的轉(zhuǎn)變，加快調(diào)整政府在能源創(chuàng)新領(lǐng)域的職能，從一個(gè)“金字塔”型、政府為主導(dǎo)和核心、規(guī)則較為模糊、法治化程度和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)程度較低的創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型成為一個(gè)“網(wǎng)絡(luò)狀”、多元決策、規(guī)則透明和法治和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)程度較高的創(chuàng)新體系。

四是進(jìn)一步發(fā)揮市場優(yōu)化配置能源資源和激勵(lì)能源企業(yè)的作用，打造高效清潔利用能源的大環(huán)境。

有鑒于政府部門在節(jié)能減排工作中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)消費(fèi)領(lǐng)域能源的高效清潔利用，推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)向著低碳化方向發(fā)展，最為關(guān)鍵的是要改變當(dāng)前政府“雙手互博”“大包大攬”的做法。政府相關(guān)部門應(yīng)把主要的精力放到轉(zhuǎn)變政府職能、加快能源領(lǐng)域改革、建立健全節(jié)能減排的體制機(jī)制上來。政府部門要通過規(guī)劃、財(cái)稅、標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)志等各種措施，利用市場來引導(dǎo)各類的能源使用者和消費(fèi)者，產(chǎn)生四兩撥千斤的效果。

五是利用能源資源環(huán)境壓力推動(dòng)相關(guān)改革的實(shí)質(zhì)性突破，加快中央地方財(cái)政關(guān)系的合理調(diào)整，切實(shí)打破GDP至上的發(fā)展模式和地區(qū)競爭模式。目前，各地之所以不顧一切地發(fā)展經(jīng)濟(jì)、展開激烈競爭、爭相上高能耗的大項(xiàng)目，正是現(xiàn)有的財(cái)政體系和政績考核機(jī)制所導(dǎo)致的必然結(jié)果。而現(xiàn)有“分灶吃飯”的政府間財(cái)政安排和政績考核體系，正是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“讓一部分地區(qū)先發(fā)展起來”理念下的產(chǎn)物。只有真正擺脫GDP至上的理念和通過相應(yīng)的體制機(jī)制改革，才有可能實(shí)現(xiàn)能源戰(zhàn)略的可持續(xù)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。