肇始于2002年的電力體制改革以“廠網分開、競價上網、打破壟斷、引入競爭”為方針指引，但并沒有如期帶來電價市場化形成機制。2007年12月，國務院發(fā)布的《中國的能源狀況與政策》白皮書認為：“中國能源市場體系有待完善，能源價格機制未能完全反映資源稀缺程度、供求關系和環(huán)境成本”。2015年3月15日國務院公布的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)也指出“現行電價管理仍以政府定價為主，電價調整往往滯后成本變化，難以及時并合理反映用電成本、市場供求狀況、資源稀缺程度和環(huán)境保護支出”，更沒有實現“把終端電價降下來” 這一電力改革的重要目標。黨的十八屆三中、四中全會分別提出推進電力領域的價格改革，“放開競爭性環(huán)節(jié)價格”、“政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務、網絡型自然壟斷環(huán)節(jié)”、“促進合理競爭，維護公平競爭的市場秩序”，這為打破壟斷，全面構建有效競爭的電力市場結構和市場體系，形成主要由市場決定電價的機制指明了方向。

市場未能在電價形成機制中真正發(fā)揮資源配置功能

2002年4月，國務院批準《電力體制改革方案》被視為電力體制改革的重要標志，2003年頒布《電價改革方案》、2004年上網標桿電價確立及煤電聯動政策出臺、2005年《電力監(jiān)管條例》頒布及新定價機制實施、2009年交易價格管理通知出臺等，電力行業(yè)破除了獨家辦電的體制束縛，從根本上改變了指令性計劃體制和政企不分、廠網不分等問題，初步形成了電力市場主體多元化競爭格局。特別是2011年以來，除國家電網和南方電網外，還組建了內蒙古電網等地方電網企業(yè)，電力市場化交易開始進入實施環(huán)節(jié)，在發(fā)電環(huán)節(jié)相繼開展了競價上網、大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易、發(fā)電權交易、跨省區(qū)電能交易等方面的試點和探索;在輸配環(huán)節(jié)逐步核定了大部分省的輸配電價;在銷售環(huán)節(jié)相繼出臺差別電價、懲罰性電價、居民階梯電價等一系列政策措施，但是囿于體制的束縛，仍未實現在全國范圍內形成真正電力市場的目標。