商業(yè)銀行參與PPP，大勢所趨
PPP(Public-private-Partnership)，即公私合作模式，公共部門和社會資本合作，以特許經(jīng)營權(quán)的方式，共同提供公共產(chǎn)品。盡管目前PPP模式仍處于試點推廣階段，但是，總體上看，PPP模式取代地方融資平臺，已經(jīng)是大勢所趨，截至2013年6月底，全國地方政府負(fù)有償還債務(wù)余額約為10.89萬億，其中融資平臺債務(wù)占比約為40%，加上或有負(fù)債，地方性債務(wù)余額將達(dá)到18萬億。在地方債務(wù)高企、發(fā)債受限的情況下，PPP模式成為未來新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式之一。
為進一步規(guī)范PPP項目發(fā)展和運營，發(fā)改委發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》公開征求意見的公告，財政部公布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》，同時發(fā)布PPP項目合同指南(試行)。
《通知》中明確指出了政府作為監(jiān)督者和利潤調(diào)節(jié)者的角色，既要合理宅股社會資本的回報率，同時也要兼顧政府財政負(fù)擔(dān)和公共項目的社會公益性?！掇k法》出臺也將進一步規(guī)范PPP的運作與管理。
這一模式的出現(xiàn)進為社會資本參與公共產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)造了條件。隨著地方融資平臺的受限，商業(yè)銀行信貸將瞄準(zhǔn)PPP市場，為其提供融資服務(wù)。同時擁有金控集團北京的中信、平安等銀行還將搭建PPP金融服務(wù)平臺，發(fā)揮自身集團優(yōu)勢。
一、PPPP的內(nèi)涵與外延
1、概念
PPP(Public-private-Partnership),即公司合作模式，20世紀(jì)80年代起源于英國，主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。模式特點是政府和社會資本共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府賦予私人部門特許經(jīng)營權(quán)，私人部門通過獨立運營和收益權(quán)獲取利潤，之后政府回收項目。這種模式的主要初衷是為了解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營當(dāng)中的融資難和運營效率差的問題，同時也拓寬社會資本的投資領(lǐng)域，活躍社會資本。當(dāng)前，我國地方政府存量債務(wù)高企，很難繼續(xù)滿足民眾不斷增長的對公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。政府部門與社會資本合作參與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施將是未來城鎮(zhèn)化建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施提供的主要方式，這也對于緩解地方政府債務(wù)壓力有較大作用。
代表性PPP定義
歐盟委員會：包含兩層含義：第一層是為滿足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人部門之間的各種合作關(guān)系;第二層是為滿足公共產(chǎn)品的需要，公共部門和私人部門建立伙伴關(guān)系進行的大型公共項目的實施。
世界銀行：世界銀行使用術(shù)語PSP(privatesectorparticipation,公私合作)泛指私人部門與公共部門各種程度的合作關(guān)系，其含義與廣義的PPP一致。
加拿大PPP國家委員會：PPP是建立在公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險分擔(dān)和利益共享機制，最好的滿足公共需求。
美國PPP國家委員會：PPP結(jié)合私人部門和公共部門的特點，利用私人資源提供公共產(chǎn)品。
英國PFI：PFI(privatefinanceinitiative，私人融資活動)，強調(diào)公共服務(wù)的提供。
財政部：政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
資料來源：《PPP的定義和分類研究》，中信建投證券研究發(fā)展部
2、分類
PPP分廣義和狹義。狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機構(gòu)(SPV)，雙方共同參與公共基礎(chǔ)項目設(shè)計、建設(shè)和運營。廣義的PPP分為外包、特許經(jīng)營和私有化三類。
外包類下，私人部門主要負(fù)責(zé)項目的工程建設(shè)，較少舍棄后期的運營和管理，整個過程以政府為主導(dǎo)，私人部門積極性較低，承擔(dān)的風(fēng)險較低，主要收益來自政府付費;
特許經(jīng)營類下，政府賦予私人部門一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，由私人部門負(fù)責(zé)整個項目的建設(shè)、運營和管理，政府起到監(jiān)督和利潤分配的角色，私人部門收益來自項目運營收費和政府補償，特許經(jīng)營權(quán)到期后，項目移交給政府，該模式下，政府和私人部門共擔(dān)風(fēng)險，私人部門積極性更高，典型的模式為BOT模式;
私有化類是指私人部門在政府監(jiān)督下，進行項目的建設(shè)、管理和運營，項目最終歸私人部門所有，雙方的合作也是長期的，該項目下，私人部門承擔(dān)較大風(fēng)險。
3、PPP模式的主要優(yōu)點和缺點
PPP模式下，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督，私人部門負(fù)責(zé)全程的設(shè)計、建設(shè)和運營。主要優(yōu)點有：
首先，政府部門和私人部門的合作，有利于發(fā)揮私人部門的管理優(yōu)勢，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施的運營效率，對于政府而言，則有利于減輕政府在基建投資中的債務(wù)壓力;
其次，政府與私人部門共同參與，共擔(dān)風(fēng)險，政府通過利息貼現(xiàn)、補償?shù)葯C制保證私人部門的收益，提高私人部門參與的積極性，促進投資主體的多樣化;
最后，宏觀經(jīng)濟環(huán)境表明，房地產(chǎn)投資增幅下滑至12.5%，基建投資增速上升，“一路一帶”、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等帶來大量的基建。
投資機會，基建投資將成為未來一段時間中國經(jīng)濟增長的主要動力，在政府債務(wù)高企的情況先，社會資本的參與將有效減輕地方政府壓力，同時也將拓寬社會資本的投資領(lǐng)域，有利于活躍民間資本，有利于實現(xiàn)公私雙贏。
由于PPP模式本身的特點，也具有一定的缺陷，主要有：首先，如何處理利潤分配，社會資本以利潤為目標(biāo)，而公共基礎(chǔ)設(shè)施以公益性為目標(biāo)，二者具有一定的矛盾性，而政府在其中充當(dāng)?shù)恼嚼麧櫡峙湔叩慕巧?，促進社會資本的參與必須為社會資本提供良好的回報。
這也是PPP模式能夠維系的重要前提，國內(nèi)成功的PPP案例是“北京地鐵四號線”，失敗的案例是“鳥巢”，后者之所以失敗，原因在于“鳥巢”承擔(dān)了較多的社會公益責(zé)任，后續(xù)的商業(yè)運營受到諸多限制;其次，政府信用風(fēng)險，地方政府信用與社會資本的收益密切相關(guān)，地方政府違約或無法兌換收益承諾，將對私人部門造成較大損失。
圖1：PPP的三級結(jié)構(gòu)分類法
資料來源：中信建投證券研究發(fā)展部
