由財(cái)政部主導(dǎo)的PPP，正影響著中國(guó)的城市化進(jìn)程和傳統(tǒng)的融資模式。
從已公布的實(shí)施項(xiàng)目總體看，目前的PPP主要集中在環(huán)境、區(qū)域開發(fā)、軌道交通、市政工程這四大行業(yè)，其中環(huán)境領(lǐng)域由于前期的項(xiàng)目積累較多，自身盈利能力強(qiáng)，PPP項(xiàng)目進(jìn)展較快;而軌道交通領(lǐng)域目前需求旺盛。
在這些項(xiàng)目中，主要分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目三類，目前在實(shí)踐中采用PPP模式的項(xiàng)目主要集中在具有穩(wěn)定現(xiàn)金流、盈利性較強(qiáng)、收益能完全覆蓋成本的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，而準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目由于原有付費(fèi)機(jī)制及管理制度的局限性，盈利性不強(qiáng)，缺乏使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)，暫時(shí)較少采用PPP模式，需要?jiǎng)?chuàng)新。
PPP模式研究者和實(shí)踐者、南京卓遠(yuǎn)城鎮(zhèn)化研究中心主任吳健對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，目前PPP項(xiàng)目在實(shí)踐層面主要為地方政府平臺(tái)、央企、國(guó)企等公有制主體間的合作，私營(yíng)企業(yè)參與較少。
“這一方面因?yàn)榍捌陧?xiàng)目合作主要以國(guó)企為主，項(xiàng)目參與主體存在承繼性;同時(shí)也因?yàn)樗綘I(yíng)企業(yè)前期遇到的玻璃門和彈簧門對(duì)本輪公私合營(yíng)存在一定顧慮。”
財(cái)政投入從“補(bǔ)建設(shè)”到“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”
《21世紀(jì)》：如何理解中國(guó)在現(xiàn)階段大規(guī)模推動(dòng)PPP模式?
吳?。?014年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率為54.77%，從發(fā)展規(guī)律看超過50%就意味著已經(jīng)步入了中期發(fā)展階段，“速度”和“質(zhì)量”成為了主要矛盾，傳統(tǒng)的“政府單一拉動(dòng)”不再適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，“多方協(xié)同參與”已成為必然趨勢(shì)。
在城鎮(zhèn)化“上半場(chǎng)”，由于政府的單一及超前投入過多，使政府面臨著存量債務(wù)過大(更多的體現(xiàn)為隱性債務(wù))和債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理等問題，帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本的介入可減少政府在下階段城鎮(zhèn)化中資金投入的絕對(duì)量，并通過PPP機(jī)制調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)。
現(xiàn)階段，PPP的推進(jìn)還推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變、政府治理結(jié)構(gòu)調(diào)整與國(guó)企改革。其中，財(cái)稅體制改革既為PPP提供了政府支付基礎(chǔ)，同時(shí)也將在PPP演進(jìn)中更趨合理。
中國(guó)當(dāng)下的社會(huì)資本有一定能力參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，但缺乏直接的投資渠道與投資機(jī)會(huì)，以往社會(huì)資本只能通過間接的渠道(如證券市場(chǎng))或BT、BOT等形式參與一些經(jīng)營(yíng)性、明確約定收益或承諾回購(gòu)的項(xiàng)目。而PPP中使用者付費(fèi)與政府財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的完善與推廣，賦予了社會(huì)資本更多的參與空間和投資機(jī)會(huì)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化推進(jìn)將產(chǎn)生更多產(chǎn)業(yè)與投資機(jī)會(huì)，配合證券市場(chǎng)的改革，必將為社會(huì)資本的發(fā)展配上產(chǎn)業(yè)與金融的雙翼。
《21世紀(jì)》：為什么由財(cái)政部來(lái)主導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)施?
吳健：以《預(yù)算法》修訂作為重要標(biāo)志的財(cái)稅體制改革，是本輪國(guó)家治理體系的一個(gè)重要組成部分，是在全面深化改革的棋局上謀劃的。
以往地方政府債務(wù)多以“城投債”的形式表現(xiàn)，“城投債”是由發(fā)改委審核，并未納入預(yù)算管理;未來(lái)無(wú)論是政府發(fā)行債券，還是PPP項(xiàng)目所涉及到的政府補(bǔ)貼，都要納入預(yù)算管理，那么由財(cái)政部主導(dǎo)PPP項(xiàng)目順理成章。
對(duì)于地方政府，PPP模式的核心是應(yīng)當(dāng)改善債務(wù)結(jié)構(gòu)、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這里的債務(wù)結(jié)構(gòu)很重要的一點(diǎn)就是將短期負(fù)債轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期負(fù)債，并且從較長(zhǎng)的周期化解分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，而非簡(jiǎn)單的推遲風(fēng)險(xiǎn)。
從財(cái)政部發(fā)布的《指南》中也能看出，PPP模式以財(cái)政投資預(yù)算跨年度試算平衡為基礎(chǔ)，財(cái)政資金從“補(bǔ)建設(shè)”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”，更加重視項(xiàng)目全生命周期的動(dòng)態(tài)管理。
兼顧公平與效率
《21世紀(jì)》：現(xiàn)行的PPP模式，需要怎樣的創(chuàng)新避免國(guó)外PPP在實(shí)踐中出現(xiàn)的一些弊端?
吳?。含F(xiàn)行的PPP模式，在一定程度上借鑒了國(guó)外的PPP經(jīng)驗(yàn)。PPP起源于20世紀(jì)90年代的英國(guó)，取得效果的同時(shí)本身的固有缺陷在實(shí)踐中也逐步暴露，如項(xiàng)目采購(gòu)招商階段流程過于復(fù)雜、總負(fù)債和總回報(bào)不透明、私人部門的漫天要價(jià)等，屬于過度私有化的表現(xiàn)。后期有過改進(jìn)。
但即使在私有化程度較高的英國(guó)，傳統(tǒng)的PPP也因?yàn)檫^度私有化降低了公平和效率。而公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，作為我國(guó)現(xiàn)階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度，與英國(guó)當(dāng)時(shí)推行PPP的私有化背景不同，不能盲目照搬外國(guó)的模式，或沿襲外國(guó)的發(fā)展階段與進(jìn)程。
當(dāng)下推廣PPP模式，實(shí)質(zhì)上是對(duì)資源、權(quán)利與義務(wù)在各方主體中的再平衡。想做到政府、社會(huì)、民眾都滿意，必須要把握好這個(gè)“度”，使政府與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。
作為政府，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變自身職能和定位，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”;同時(shí)，政府要為社會(huì)資本提供更多參與的空間，合理化社會(huì)資本的回報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送，才能為社會(huì)民眾帶來(lái)更具質(zhì)量與效率的公共服務(wù)產(chǎn)品。
從目前已經(jīng)或正在實(shí)施的PPP項(xiàng)目來(lái)看，部分市政公用、污水處理存在“過度私有化”的問題，即政府參與不足、監(jiān)管不到位，使得社會(huì)資本享受了超額的收益，卻把大量風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給政府;而部分區(qū)域開發(fā)類的PPP，也存在“過度公有化”的問題，合作方均為地方政府或國(guó)有企業(yè)，社會(huì)資本難以直接參與。這是當(dāng)前PPP存在的問題，也是未來(lái)改進(jìn)的空間。
《21世紀(jì)》：從你們的研究和實(shí)踐看，有沒有完善的方法?
吳健：在當(dāng)前PPP項(xiàng)目處于探索階段的背景下，由于項(xiàng)目自身的特殊性，項(xiàng)目類型、收益水平的不同，合作機(jī)制有待完善，各級(jí)政府應(yīng)盡量避免一刀切的運(yùn)動(dòng)化推進(jìn)方式，堅(jiān)持盡快試點(diǎn)，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，避免因運(yùn)動(dòng)化和形式化導(dǎo)致很多不合適的項(xiàng)目勉強(qiáng)上馬，為后期順利的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理帶來(lái)不必要的風(fēng)險(xiǎn)。
其次，目前我國(guó)PPP相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，如PPP業(yè)務(wù)相關(guān)的特許經(jīng)營(yíng)法、政府采購(gòu)法、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、稅法等。以稅法為例，當(dāng)前稅法對(duì) PPP相關(guān)模式的稅務(wù)處理還沒有具體規(guī)定，部分地區(qū)出臺(tái)的稅務(wù)處理政策各異，稅費(fèi)差異較大，在實(shí)踐中存在很多爭(zhēng)議。PPP相關(guān)法律法規(guī)的完善為PPP項(xiàng)目的順利開展提供法律保障，降低法律風(fēng)險(xiǎn)。
第三，在前期的項(xiàng)目實(shí)踐中，政策隨意性成為很多項(xiàng)目難以順利實(shí)施的重要因素，部分項(xiàng)目甚至由于政府領(lǐng)導(dǎo)的變更使PPP相關(guān)合同條款發(fā)生改變，給項(xiàng)目的開展造成了巨大影響。契約精神是PPP項(xiàng)目成功落地的關(guān)鍵所在，在未來(lái)項(xiàng)目的執(zhí)行中各方需堅(jiān)守契約精神，尤其是政府部門契約精神的堅(jiān)持是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)積極參與PPP項(xiàng)目的一枚定心丸。
