在謀求轉變經濟增長方式、化解地方政府債務的大背景下，2014年以來國家陸續(xù)出臺系列政策文件，大力推廣政府與社會資本合作(PPP)模式。PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎設施建設形成可持續(xù)的資金投入機制，同時有利于提高公共產品或服務的質量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實踐中仍將面臨諸多問題。本篇研究報告為中債資信《PPP系列研究》的第二期。本文基于三類項目(準經營性項目、經營性項目及公益性項目)案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結PPP項目運作中可借鑒的經驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導意義。

第一，在項目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項目時應綜合評估項目建設的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力等因素，確保PPP項目“物有所值”。其中，準經營性項目雙方應側重對項目盈利和補償機制達成共識;經營性項目應具有明確的收費機制以確保合理的投資回報率;公益性項目要準確評估當期和預測未來政府的財政實力，確保政府購買能力。

第二，在伙伴選擇上，應充分理解PPP模式“強調市場機制、促進資源優(yōu)化配置”的內涵。政府方應公平擇優(yōu)選擇具有較強專業(yè)能力和融資實力的社會資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務壓力，提高項目運營效率。社會資本方應選擇履約意愿和履約能力較強的政府方進行合作。

第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利。合同內容要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，同時要預留調整和變更空間。其中，準經營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導致的社會資本收益率降低的彌補機制，保證社會資本能夠取得合理的回報率;經營性項目的合同應重點關注收費機制、項目唯一性等方面違約的補償機制;公益性項目的合同訂立中應重點關注政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制。

第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應遵循契約精神。值得關注的是，政府方往往占據(jù)強勢地位，其尤其應注重轉變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風險。

一、研究背景

2014年是中國全面深化經濟改革的破題之年。一方面，我國經濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，未來“三駕馬車”將更均衡的促進經濟發(fā)展。短期內，“穩(wěn)增長”是經濟發(fā)展主導政策，投資需求仍對經濟增長起“托底”作用，而在目前制造業(yè)化解產能過剩和房地產業(yè)去庫存過程中，基礎設施投資仍將是現(xiàn)階段穩(wěn)定經濟增長的重要抓手。

另一方面，2009年以來，在擴張性經濟政策主導下，伴隨投資快速增長，政府性債務規(guī)模急劇增長。為化解地方債務風險，2014年中央全面啟動深化財稅體制改革，地方政府自發(fā)自還債券試行、《預算法修正案》通過、國發(fā)[2014]43號文、45號文和財預[2014]351號文等政策文件相繼發(fā)布。根據(jù)相關文件要求，未來將剝離地方政府融資平臺政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會資本合作(PPP)模式。

盡管短期內PPP模式的實施和推廣仍處于觀望期，大規(guī)模推廣尚需培育，預計2015年通過PPP模式解決地方政府基建融資規(guī)模有限(2015年預計在1.8萬億至2.1萬億之間)，但長期來看，PPP模式有利于緩解財政支出壓力、為城市基礎設施建設形成可持續(xù)的資金投入機制，同時有利于提高公共產品或服務的質量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。在未來地方政府發(fā)債規(guī)模設限，逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，隨著PPP配套法規(guī)和政策逐步完善和實施，PPP模式將成為地方政府基礎設施建設融資模式的主要組成部分。

目前，為配合中央“大力推廣政府與社會資本合作(PPP)模式”的政策要求，2014年12月4日，財政部發(fā)布了《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)(以下簡稱《操作指南》);國家發(fā)改委發(fā)布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)(以下簡稱《指導意見》)?！恫僮髦改稀泛汀吨笇б庖姟访鞔_了PPP模式的適用范圍和相關參與方的職責分工、風險分擔和收益分配和保障等內容，為PPP項目的實施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實踐中仍將面臨諸多問題。

本篇研究報告為中債資信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結三類項目(準經營性項目、經營性項目及公益性項目)PPP運作中可借鑒的經驗和存在不足，旨在對未來的項目實踐具有一定指導意義。

二、案例選取及分析

(一)準經營性項目

1、案例選取

依據(jù)《指導意見》，準經營性項目是指“經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目”，“可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進”。具體而言，其具有以下幾個特點：其一，與公益性項目相比，其具有比較明確的受益對象，具備收費條件，因而具有一定經濟效益;其二，與經營性項目相比，由于項目具有較強的社會效應(正外部性)，項目建設和運營直接關系公眾的切身利益，因此收費機制往往由政府制定，項目自身收益不太好，項目自身運營效益不足以完全覆蓋投資成本，需要政府適當進行補貼。

根據(jù)《指導意見》定義，城市基礎設施經營性項目是指“有明確收費基礎，并且經營收費能夠夠完全覆蓋投資的成本的項目”，政府可通過政府授予特許經營權的方式，采取“建設-運營-移交(BOT)”和“建設-擁有-運營-移交(BOOT)”等模式推進。城市基礎設施經營性項目具有一定的公益性、競爭性和非排他性等特點，表明在資產使用過程中具有一定正外部效應，資產具有一定的收費基礎，收費機制決定在資產的使用過程存在競爭性，但資產的使用具有非排他性，由于項目具有一定的公益性，因此價格調節(jié)機制市場化程度較低，政府根據(jù)成本-收益的關系對價格進行調節(jié)。經營性項目和準經營項目的區(qū)分并不是絕對和一成不變的，而是可以隨著具體環(huán)境條件的變化而變化，政府根據(jù)需要，通過制定特定政策提高產品或服務的價格等可以提升經營性項目的經營系數(shù)，準經營性項目可變成經營性項目。

依據(jù)上述標準，本文選取杭州灣大橋和廣州西朗污水處理廠PPP項目，具體情況參見下表。

2、案例分析

基于上述案例，經營性項目引入PPP模式需要注意以下幾點：

(1)項目選擇：經營性項目應具有明確的收費機制，長期看可形成穩(wěn)定的投資回報

在選擇經營性項目開展PPP的過程中，確保社會資本回報率對于PPP的開展起著十分關鍵的作用。

對于西朗污水項目，項目資產是污水處理資產，資產運營具有收費機制，資產運營規(guī)避了純市場項目高風險、高收益的特點，收費機制具有長期穩(wěn)定性，長期來看，西朗污水項目的運營不僅可以覆蓋投資運營成本而且會帶來穩(wěn)定的投資回報率，西朗污水項目是經營性PPP項目的成功典范。

整體來看，對于經營性項目，項目自身的運營收入是社會資本投資回報的主要途徑，基于風險與收益的對等關系，在經營性項目的選擇中，與資本市場和市場化程度較高的實體經濟投資領域(如房地產市場)相比，項目選擇中應規(guī)避“高風險和高收益”的純市場投資特點，項目投資回報應具有較強的穩(wěn)定性，長期來看會形成較高的穩(wěn)定投資回報率。

(2)合同訂立：社會資本方應重點關注特許經營期限、收費機制變更的補償機制、項目唯一性等條款以保障項目收益;政府方則需重點關注項目監(jiān)督機制

對于經營性項目，合同訂立是保證政府方和社會資本方開展PPP項目成功與否的法律保障。

對社會資本方而言，盡管經營性PPP項目具有較強的市場化運作特征，但其依賴市場化運作實現(xiàn)投資回報的前提往往是政府政策支持，包括特許經營期限、收費機制、項目唯一性等，社會資本方需在合同訂立中做出約定，并就違約補償與政府方達成共識，以保障項目盈利。

廣州西朗污水項目中，依據(jù)特許經營協(xié)議，西朗污水從建設到運營的合作期為23年，其中運營期為17年，合作期結束后將全部資產無償轉讓給政府方所有。為維護資產使用的可持續(xù)性，在合同中約定由政府授權機構對污水資產的使用進行監(jiān)督，明確了資產更新條款(西朗污水需要在17年內將主要設備更新一遍)，并在特許經營期全面進行監(jiān)督。上述監(jiān)督機制的設立有效保障的項目資產使用的可持續(xù)性，值得借鑒。

(三)公益性項目

1、案例選取

根據(jù)《指導意見》定義，公益性項目是指“缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府付費回收投資成本的項目”，“可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進”。公益性項目具有公益性、非競爭性和非排他性的特點，其特點表明公益性項目的正外部性較強，資產在使用過程中無收費基礎，由此，此類項目若采用PPP方式，對政府財政資金依賴很高，“政府購買服務”方式比較合適。

在我國現(xiàn)階段操作實踐中，公益性項目(包括非營利性公園、市政道路、橋梁、防洪工程等)多由地方政府發(fā)起，地方政府投融資平臺承擔投融資及建設;或地方政府投融資平臺發(fā)起，其他社會法人以BT形式參與建設，后期均由政府相關部門維護。地方投融資平臺多為本級政府所屬企業(yè)，依據(jù)目前財政部對PPP項目的界定，其不屬于PPP社會資本方的范疇，故本文選擇以社會資本(主要為非本級政府的大型國有其企業(yè))為投融資建設方的BT項目作為樣本案例。

2、案例分析

基于上述案例，公益性項目引入PPP模式尤其要關注以下問題：

(1)項目選擇：公益性項目并不是所有項目都適合PPP，由于其公益性很強，理論上大部分項目應該由政府負責投融資，如果政府當期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。

PPP項目儲備、篩選、發(fā)起工作均由政府方承擔。公益性項目的建設不僅有利于提高當期人的社會福利，而且其資產的長期使用性也將提高未來人的社會福利，采用PPP模式解決了政府當期一次性投資過大的問題，采用分期付款的“政府購買服務方式”，利用代際分配原則拉長了財政收支期限，可降低當期財政負擔。如在上述案例中，政府方均約定自項目建成后逐年回購，緩解了集中支付的壓力。但值得注意的是，公益性項目并不是所有項目都適合PPP，由于其公益性很強，理論上大部分項目應該由政府負責投融資，如果政府當期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。此外在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，地方政府推廣PPP項目過程中需要考慮財政承擔能力(如階段性項目回購資金壓力等)。

(2)合同訂立：雙方應明確約定政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制，保障政府方履約

對于公益性項目，政府付費是社會資本方取得投資回報的唯一途徑。在合同訂立中，雙方應明確約定政府購買的資金來源、償付機制及違約處罰機制，以保證社會資本方實現(xiàn)合理投資回報。

對于蘇州市南環(huán)快速路西延線BT項目，合同中明確約定了“項目回購款納入?yún)^(qū)人大財政預算”，有效保障了政府回購資金來源。對于江蘇浦口新城核心區(qū)綜合管廊工程BT建設項目，合同中明確約定回購期限、回購金額和土地擔保等事項，項目回購款基本落實到位。反觀一些類似項目，由于社會資本方在與政府的談判中處于弱勢地位，回購合同不盡完善，后期項目方遭遇市場因素導致的政府方回購意愿及能力下降，回購款落實大幅低于預期。

整體看，在合同訂立環(huán)節(jié)，確保政府信用尤其要注重以下幾方面：第一，社會資本方應明確項目付費來源，將回購款項盡可能依據(jù)現(xiàn)行制度納入公共預算，在沒有納入預算的情況下，需要具有資產抵質押兜底條款;第二，雙方應就付費機制，包括付費依據(jù)、進度等規(guī)則做出詳盡約定，并制定違約觸發(fā)及補償機制，保障政府方履約。

(3)合同履行：政府方需構建多重監(jiān)管體系，確保社會資本方履行義務，保證項目進度及質量

在公益性項目中，社會資本方參與項目的根本目的在于獲取投資收益，而在質量、工期、成本控制、后期運營等方面仍需依靠強有力的政府監(jiān)管。

上述的兩個BT項目案例中，政府或政府授權機構作為監(jiān)督方，在建設過程中對項目進度、工程質量、投資成本等方面的監(jiān)管較為完善，但實踐中不乏一些BT項目可能會出現(xiàn)因監(jiān)管不到位而引致的建設成本超支、工程進度放緩、工程劣質等的情況。因此，在合同履行過程中，政府方應注重對工程項目的監(jiān)督。就具體監(jiān)管模式而言，可采用三級監(jiān)管模式。第一級監(jiān)管由政府指定或設立專門的監(jiān)管機構，以法律和合作協(xié)議為基礎，對項目質量、工期、成本等進行監(jiān)督;第二級監(jiān)督可委托監(jiān)理方進行第三方監(jiān)管，監(jiān)理方作為獨立第三方，與項目沒有直接利益關系，可作為政府監(jiān)管的良好補充;第三級監(jiān)管，在一些特定項目中，可設置民監(jiān)委員會，對委員會對項目的質量、成本、安全等進行監(jiān)管，并向相對部門反映。

三、總結

本文通過對準經營性、經營性和公益性PPP項目的案例分析，總結和歸納了不同類型PPP項目的成功經驗和失敗教訓，盡管不同類型PPP項目的成功經驗和失敗教訓不盡相同，但仍存在一致之處，本文從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面歸納和總結了PPP項目在實施過程中相同和類似的經驗教訓，并針對準經營性、經營性和公益性PPP案例的特殊經驗教訓進行和歸納和總結。

第一，在項目選擇上，從政府方角度來看，在目前逐步剝離融資平臺政府融資職能的過程中，政府不宜過度依賴PPP模式，政府在篩選和發(fā)起項目時應綜合評估PPP項目的適用性、合規(guī)性、市場收益、政府自身財政的承受力、來選擇開展PPP項目;從社會資本角度來看，PPP項目的選擇應具有長期穩(wěn)定的投資回報率。從不同類型項目選擇的特殊性來看，準經營性項目PPP模式選擇的項目要能夠體現(xiàn)對項目的盈利和補償機制達成的共識;經營性項目PPP模式選擇的項目的基礎資產應具有較強的收費機制，與資本市場和實體經濟投資市場相比，可形成長期穩(wěn)定的投資回報;公益性項目PPP模式選擇的項目要準確評估當期和預測未來政府的財政實力，避免因財政實力較弱所引起的拖欠款問題。

第二，在伙伴選擇上，應充分理解PPP模式內涵，即強調市場機制的作用，又要強調政府與社會資本各盡所能，促進資源優(yōu)化配置，從地方政府角度來看，需公平擇優(yōu)選擇具有較強專業(yè)能力和融資實力的社會資本作為合作伙伴，降低地方政府的財政負擔，解決地方政府專業(yè)能力差的缺點。從社會資本角度來看，需要選擇契約履約意愿(具有較強的契約精神)和能力較強(財政實力較強)的地方政府合作。

第三，在合同訂立方面，PPP合同是保障項目成功運營的核心要件，從地方政府角度來看，訂立的合同要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡責任分擔、收益分享、風險分攤、項目監(jiān)督等多方面的內容;從社會資本角度來看，合同訂立要預留調整和變更空間，根據(jù)市場環(huán)境和項目的變更設定動態(tài)調節(jié)機制，保證社會資本的收益率。從不同類型項目合同訂立的特殊性來看，準經營性項目合同的訂立要充分詳盡市場因素變化所導致的社會資本收益率降低的彌補機制，保證社會資本的回報率;經營性項目的合同訂立要避免政府對市場干預導致投資回報率的下降，政府應彌補對政府干預過程中所導致的正常收益的損失。公益性項目的合同訂立中雙方應明確落實付費來源，對政府購買機制做出詳盡約定，并制定違約處罰機制，保障政府方履約。

第四，在合同履行方面，政府方和社會資本方均應遵循契約精神，從地方政府角度來看，地方政府要充分履行項目監(jiān)督職能，確保社會資本履行合同條款，遵循契約精神，保證社會資本在履行項目出資、建設、工程質量、工程進度和運營管理等方面的承諾，同時在項目運行過程中要避免因缺乏監(jiān)督導致的資產過度使用，致使在特許經營期期滿后轉交的資產無法繼續(xù)進行使用;從社會資本角度來看，政府方應充分遵循契約精神，確保社會資本按時獲得足額補貼和收入。