轉(zhuǎn)型期中國公共政策的模式，一直都是學(xué)界熱議的問題。國外學(xué)者總結(jié)了中國公共政策的三種經(jīng)典模式：精英決策模型、派系決策模型和官僚組織決策模式，其中又以官僚組織模式影響最大。官僚組織決策模式認(rèn)為高層精英與官僚部門通過頻繁互動(dòng)共同決定了政策的出臺(tái)。高層精英由副總理以上的權(quán)威人物組成，包括核心領(lǐng)導(dǎo)、革命前輩、全局領(lǐng)導(dǎo)(總理)和部門領(lǐng)導(dǎo)(主管某方面工作的副總理)四個(gè)層次25-35人，其決策機(jī)構(gòu)有中央政治局、中央書記處、中央軍委和國務(wù)院常務(wù)會(huì)議等。此外，高層領(lǐng)導(dǎo)有能力組建專門機(jī)構(gòu)以滿足特定政策的需求，例如成立專門的“領(lǐng)導(dǎo)小組”或“辦公室”，從而強(qiáng)化高層領(lǐng)導(dǎo)的政策影響和偏好。由于高層精英沒有充足的時(shí)間、興趣和知識(shí)來管理和負(fù)責(zé)所有具體政策，所以多數(shù)制定和執(zhí)行政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是在國家層次上的各官僚部門做出的。這些部委負(fù)責(zé)對(duì)政策進(jìn)行可行性研究、協(xié)調(diào)共識(shí)、進(jìn)行資金分配和資源調(diào)控、解釋和澄清政策內(nèi)容并負(fù)責(zé)進(jìn)一步的實(shí)施。
從中國政治運(yùn)作的實(shí)際來看，中國公共政策的決策核心圈主要包括中共、人大和政府，這三者構(gòu)成了中國制度內(nèi)的“決策核心圈”，其中又以黨和政府最為重要。因而，各級(jí)政府及其官僚成為主要的決策者，他們的政策目標(biāo)、政策偏好和決策能力往往決定了政策方案的選擇。近年來，隨著越來越多的社會(huì)力量、社會(huì)組織和公民參與到政策過程中，中國公共政策模式也發(fā)生了新的變化，怒江水電站開發(fā)決策就是一個(gè)典型的觀察案例。
一、怒江水電站開發(fā)之爭：政策緣起與進(jìn)展
發(fā)源于唐古拉山的怒江，是我國西南的一條國際河流，流經(jīng)西藏、云南后進(jìn)入緬甸，最后匯入印度洋，它在中國境內(nèi)全長2018公里。怒江干流中下游河段全長742千米，天然落差1578米，水能資源豐富，是我國重要的水電基地之一。歷經(jīng)3年規(guī)劃，2003年8月14日，國家發(fā)展與改革委員會(huì)通過了《怒江中下游水電規(guī)劃報(bào)告》，同意怒江中下游松塔、丙中洛、馬吉、鹿馬登、福貢、碧江、亞碧羅、瀘水、六庫、石頭寨、賽格、巖桑樹和光坡“兩庫十三級(jí)”的開發(fā)方案，總裝機(jī)容量2132萬千瓦，年發(fā)電量為1029.6億千瓦時(shí)，比三峽大壩的裝機(jī)容量還要多300萬千瓦。
怒江水電站開發(fā)引發(fā)了激烈的政策爭論。2003年9月，《人民日?qǐng)?bào)》社記者趙永新一篇題為《為子孫保留一條生態(tài)江》的文章開啟了長達(dá)十多年的怒江水電之爭。2003年9月3日，在國家環(huán)?？偩种鞒终匍_的“怒江流域水電開發(fā)活動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題專家座談會(huì)”上，民間環(huán)保人士汪永晨和來自云南大學(xué)的何大明等學(xué)者對(duì)怒江建壩發(fā)出抗議。2003年10月25日中國環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)第二屆會(huì)員代表大會(huì)上，汪永晨征集了62位科學(xué)、文化、新聞、民間環(huán)保人士反對(duì)建壩的聯(lián)合簽名，引起社會(huì)關(guān)注。2004年1月，北京市海淀區(qū)人大代表李小溪就怒江事件上書國務(wù)院總理溫家寶。不久后，溫家寶在國家發(fā)改委上報(bào)國務(wù)院的《怒江中下游水電規(guī)劃報(bào)告》上批示：“對(duì)這類引起社會(huì)高度關(guān)注、且有環(huán)保方面不同意見的大型水電工程，應(yīng)慎重研究，科學(xué)決策。”溫家寶批示后，怒江總體規(guī)劃和環(huán)境評(píng)估均未獲國家認(rèn)可。2005年7月，溫家寶總理赴云南考察工作回京后，再次批示國家發(fā)改委、環(huán)?？偩?、水利部等有關(guān)部門“加緊論證研究，盡快拿出自己的意見”。
經(jīng)過幾年短暫的蟄伏，怒江水電站開發(fā)再次進(jìn)入公眾視野。2007年9月，國家發(fā)改委《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》明確將怒江列入2020年以前建設(shè)的重點(diǎn)水電基地之一。國家能源局發(fā)布的《水電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《可再生能源“十二五”規(guī)劃》將馬吉、亞碧羅、六庫、賽格等項(xiàng)目列為“十二五”時(shí)期重點(diǎn)開工項(xiàng)目。2013年1月1日，國務(wù)院印發(fā)《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，要求深入論證、有序啟動(dòng)在怒江中下游規(guī)劃建設(shè)賽格、六庫、亞碧羅和馬吉水電站的“一庫四級(jí)”開發(fā)方案。云南省政府2013年12月31日印發(fā)的《云南省能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確“十二五”開工建設(shè)“一庫四級(jí)”。
怒江水電站開發(fā)的前期準(zhǔn)備工作也一直低調(diào)在進(jìn)行。云南華電怒江水電開發(fā)公司成立了六庫水電站籌建處、賽格水電站籌建處、亞碧羅水電站籌建處和六丙公路建設(shè)公司4個(gè)下屬單位。六庫、賽格、亞碧羅、馬吉四個(gè)電站和流域開發(fā)的主要配套工程已開展相關(guān)前期和籌建工作。2010年10月23日，六丙公路一期工程南壩怒江大橋破土動(dòng)工，六庫-丙中洛公路全長292公里，計(jì)劃總投資150億元，是怒江水電最重要的基礎(chǔ)工程。2012年2月23日，怒江馬吉水電站前期工作專家座談會(huì)在昆明召開，邀請(qǐng)了國內(nèi)著名水電專家參加。馬吉水電站是怒江中下游水電規(guī)劃先期開發(fā)的“一庫四級(jí)”項(xiàng)目中的龍頭水庫電站。2013年10月17日，六丙公路一期工程怒江大峽谷隧道順利貫通，標(biāo)志著六丙公路一期工程取得階段性勝利。
怒江水電站開發(fā)，經(jīng)過前期的爭論吸引國務(wù)院總理批示之后進(jìn)入調(diào)整期。怒江水電開發(fā)從2003年的“兩庫十三梯”開發(fā)方案經(jīng)過修正后變?yōu)?013年的“一庫四級(jí)”，決定這一政策變化的主要原因在于決策過程中的利益相關(guān)者的地位、資源和影響力之間的差異，以及不同政策參與者之間復(fù)雜的互動(dòng)與博弈。
二、怒江水電站開發(fā)政策過程中的利益相關(guān)者分析
公共政策研究先驅(qū)拉斯韋爾指出，公共政策是一項(xiàng)包含目標(biāo)、價(jià)值和戰(zhàn)略的大型項(xiàng)目或規(guī)劃，政策過程包括各種共識(shí)、需求和期望的規(guī)劃、宣傳與執(zhí)行。公共政策的實(shí)質(zhì)是對(duì)價(jià)值和利益的權(quán)威性分配，因而會(huì)對(duì)不同利益相關(guān)者產(chǎn)生不同的利益受益(受損)效應(yīng)，一般可將其分為政策的利益受益者、受損者以及利益無涉者或利益中立者。
怒江水電站的利益相關(guān)者可分為兩大陣營，一是政策受益者，二是政策受損者和中立者。前者包括發(fā)改委、云南地方政府以及華電集團(tuán);后者主要由環(huán)保部、新聞媒體、環(huán)保NGO和專家學(xué)者等構(gòu)成。作為政策受益者的建壩派是體制內(nèi)的重要決策參與者，在整個(gè)政策過程中占據(jù)比較有利的位置;“反壩派”的實(shí)力不能與建壩派相比，因而只能采取輿論媒體造勢(shì)和上書等方式來影響決策結(jié)果。
(一)政策受益者：怒江水電站開發(fā)中的建壩派
1.水電開發(fā)主管部委。怒江水電站的開發(fā)方案是由國家發(fā)改委、能源部(能源局)和水利部門負(fù)責(zé)，他們是怒江水電站開發(fā)中重要的政策倡議者和推動(dòng)者。在能源部水電開發(fā)司1991年編制的《中國水力資源圖集》關(guān)于“云南省大中型水電站位置圖”中，怒江流域設(shè)計(jì)了6個(gè)電站，總裝機(jī)容量為1090萬千瓦。1999年，國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)根據(jù)我國能源現(xiàn)狀，決定對(duì)怒江進(jìn)行開發(fā)，撥出一定資金，由水利水電規(guī)劃總院牽頭，用招標(biāo)方式確定了北京和華東勘測設(shè)計(jì)研究院對(duì)怒江中下游的云南境內(nèi)的水電規(guī)劃。
2.云南各級(jí)地方政府。云南省政府、省發(fā)改委、怒江州政府以及下轄的縣政府基于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量成為水電站開發(fā)的重要支持者。怒江水電開發(fā)可為地方政府帶來看得見的稅收，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升發(fā)展政績。2003年11月3日怒江計(jì)委辦公室主任趙振中接受媒體采訪時(shí)指出，怒江全部梯級(jí)電站建成后，每年地方財(cái)政收入將增加27億元，僅怒江州每年地方財(cái)政就將增加10億元;與此形成鮮明對(duì)比的是，怒江全州地方財(cái)政收入僅為1.05億元。因而，積極尋求與華電集團(tuán)合作，推動(dòng)怒江水電站開發(fā)建設(shè)成為上至省政府、下至州政府和縣政府的重要戰(zhàn)略任務(wù)。
3.怒江水電站的建設(shè)者華電集團(tuán)。由中國華電集團(tuán)公司投資51%、云南省能源投資集團(tuán)有限公司投資20%、華潤電力控股有限公司投資19%、云南省電力投資有限公司投資10%的云南華電怒江水電開發(fā)有限公司于2003年7月10日成立。根據(jù)《國家能源局關(guān)于瀾滄江等流域水電開發(fā)有關(guān)事項(xiàng)的通知》精神，華電怒江公司全面負(fù)責(zé)怒江中下游河段(云南境內(nèi))梯級(jí)電站開發(fā)。
早在2003年春節(jié)后，華電集團(tuán)就開始參與怒江流域水電開發(fā)。當(dāng)時(shí)華電集團(tuán)總經(jīng)理賀恭與云南省主要領(lǐng)導(dǎo)交換意見，決定開發(fā)怒江水電。2003年3月14日，華電集團(tuán)與云南省政府簽署《關(guān)于促進(jìn)云南電力發(fā)展的合作意向書》，云南省政府支持華電集團(tuán)開發(fā)云南電力資源，支持怒江開發(fā)。
(二)怒江水電站開發(fā)中的反對(duì)者
與強(qiáng)勢(shì)的中央部委和地方政府以及國企電力巨頭華電集團(tuán)相比，怒江水電站的反對(duì)者顯得有些弱勢(shì)，但他們卻運(yùn)用有效的策略打了一個(gè)漂亮的阻擊戰(zhàn)，盡管無法阻止怒江水電站的最終上馬，還是延阻了怒江水電站的快速推進(jìn)。
國家環(huán)?？偩衷谂娬镜慕▔螁栴}上比較謹(jǐn)慎，成為體制內(nèi)的反壩者。環(huán)?？偩滞ㄟ^各種方式來呼吁，喚起更高級(jí)別官員和更多公眾對(duì)這一問題的關(guān)注。2003年9月3日，國家環(huán)?？偩衷谂饔蛩婇_發(fā)活動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題專家座談會(huì)上對(duì)怒江建壩提出了激烈抗議。讓人意外的是云南省環(huán)保局的態(tài)度，他們是與云南省政府保持同一立場，支持怒江水電站開發(fā)。
在民間，隨著環(huán)保意識(shí)的覺醒，越來越多的環(huán)保NGO投入怒江保衛(wèi)戰(zhàn)。綠家園、云南大眾流域、自然之友等環(huán)保NGO通過講座、論壇等形式積極宣傳怒江水電站開發(fā)的種種危害。專家學(xué)者是怒江反壩運(yùn)動(dòng)的另一支重要力量。著名河流專家、云南大學(xué)亞洲國際河流中心主任何大明教授是最先反對(duì)開發(fā)怒江、呼吁“為子孫保留一條生態(tài)江”的專家。還有專家通過個(gè)人途徑去北京“上書”，2004年3月，林業(yè)專家沈孝輝通過全國政協(xié)委員梁從誡將《保護(hù)天然大河怒江，停止水電梯級(jí)開發(fā)》和《關(guān)于分類規(guī)劃江河流域，協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)的提案》提交給全國政協(xié)委員和全國人大代表。2011年2月，四位地質(zhì)界專家——中國地震局地質(zhì)研究所研究員徐道一、核工業(yè)北京地質(zhì)研究院研究員孫文鵬、中國科學(xué)院地質(zhì)與地球物理研究所研究員朱銘和中國地質(zhì)大學(xué)教授李東旭以聯(lián)名信方式上書國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，從地質(zhì)研究的角度反對(duì)怒江水電開發(fā)，再次引發(fā)公眾關(guān)注。
民主黨派和政協(xié)委員也對(duì)怒江水電站開發(fā)進(jìn)行質(zhì)詢。2004年2月13日，云南省政協(xié)九屆二次會(huì)議上，省政協(xié)委員、民盟云南省委副主委戴抗對(duì)怒江流域的開發(fā)提出質(zhì)詢，認(rèn)為水電開發(fā)應(yīng)與整個(gè)流域的可持續(xù)發(fā)展統(tǒng)籌起來，未經(jīng)統(tǒng)籌規(guī)劃的水電開發(fā)，將會(huì)對(duì)怒江流域的生態(tài)和社會(huì)帶來巨大影響。這些民間力量通過實(shí)地調(diào)研、召開論壇、在媒體上呼吁，給領(lǐng)導(dǎo)上書等多種方式對(duì)怒江水電站的決策過程產(chǎn)生了一定影響。
三、從官僚決策到多元參與
怒江水電站的開發(fā)決策過程，建壩與反壩力量都參與其間，利益爭奪和政策博弈異常激烈。從怒江水電站開發(fā)的前期規(guī)劃到2004年遭遇大規(guī)模質(zhì)疑與反對(duì)，再到溫總理的批示以及暫停，在這個(gè)階段，可視為反壩派的初步勝利。從2003年的“兩級(jí)十三梯”到2013年將水電開發(fā)規(guī)劃改為“一庫四級(jí)”方案，怒江水電站的開發(fā)建設(shè)在低調(diào)準(zhǔn)備與國家決策層面雙重推進(jìn)。從怒江水電站的開發(fā)決策過程可以窺見中國公共政策模式的細(xì)微變化。
公共政策模式變遷需要考察決策主體的變化。美國著名政策學(xué)者金登將公共政策的參與者分為政府內(nèi)的參與者與政府外的參與者。如果按照這個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)，怒江水電站的開發(fā)決策中，政府內(nèi)的參與者主要有國務(wù)院、發(fā)改委、能源部、環(huán)保部、云南省地方政府及其各職能部門;政府外的參與者則包括專家學(xué)者、輿論媒體、環(huán)保NGO以及水電開發(fā)企業(yè)華電集團(tuán)等國企巨頭。
怒江水電站開發(fā)的決策者主要由體制內(nèi)的各級(jí)政府與官員構(gòu)成。國家發(fā)改委作為能源主管部門和重要決策參與者，自始至終都是堅(jiān)定的主建派;云南省委、省政府和省發(fā)改委從地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局出發(fā)，也成為積極的推動(dòng)者;怒江水電站所在地的怒江州委和州政府以及下屬各縣由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，交通不便，貧困人數(shù)眾多，財(cái)政收入薄弱，迫切希望通過這樣一個(gè)巨型項(xiàng)目改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面貌，一個(gè)大型項(xiàng)目也能為主政者帶來立竿見影的政績。他們的政策動(dòng)機(jī)決定了即便2004年怒江水電站項(xiàng)目被中央政府短暫叫停后，云南省和怒江的前期準(zhǔn)備工程如架橋修路、縣城搬遷和移民安置等工作都在緊張推進(jìn)中。
當(dāng)然，體制內(nèi)也不乏反對(duì)的聲音，國家環(huán)?？偩质菫閿?shù)不多的體制內(nèi)反對(duì)者。他們擔(dān)心，怒江水電站開發(fā)會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)環(huán)境帶來災(zāi)難性破壞。前車之鑒不遠(yuǎn)，三門峽就是例子。遺憾的是，國家環(huán)保總局力量過于薄弱，不能扭轉(zhuǎn)整個(gè)決策情勢(shì)。
除了體制內(nèi)的決策參與者，怒江水電站決策過程還出現(xiàn)了一些新的行動(dòng)者，這些行動(dòng)者既有支持者，也有反對(duì)者。支持者中實(shí)力最為雄厚的當(dāng)屬華電集團(tuán)，作為中國水電建設(shè)的五大國有水電巨頭之一，他們很早就介入怒江水電的勘探、規(guī)劃與設(shè)計(jì)過程。國有企業(yè)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、特殊的政治地位以及與政府天然的關(guān)系距離，使得他們既可以游說中央部委，也可以與地方政府達(dá)成協(xié)議，從而能夠?qū)Q策過程施加實(shí)質(zhì)性影響。盡管2004年由于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示導(dǎo)致后續(xù)的開發(fā)進(jìn)度受到影響，但是華電怒江公司在2003年成立之后就一直在積極推進(jìn)各項(xiàng)開發(fā)的既定工作。華電集團(tuán)與體制內(nèi)的主建派一起持續(xù)努力，終于促成了2013年修訂版“一庫四級(jí)”開發(fā)方案的達(dá)成。與此同時(shí)，在反對(duì)者中，政府外的專家學(xué)者、環(huán)保NGO和媒體也發(fā)揮了關(guān)鍵的阻擊作用。正是他們的合力呼吁，怒江水電站開發(fā)才在2003年受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注，并引發(fā)2004年總理的親自批示。但他們的力量還是過于薄弱，在強(qiáng)勢(shì)的政府和國有巨頭的聯(lián)合壓力下，他們未能阻止怒江水電站的開發(fā)建設(shè)，這與他們的政治資源、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)資源的匱乏是分不開的。
怒江水電站的決策過程之所以會(huì)出現(xiàn)反復(fù)，反映了中國公共決策過程的新變化。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)步和社會(huì)利益的多元，越來越多的社會(huì)群體和組織關(guān)注并介入政策過程，這些社會(huì)力量日益成為中國公共政策中的重要參與者。從怒江水電站的決策過程可以看到，之前由政府及其官僚壟斷的單一決策圈模式正在不斷受到?jīng)_擊，公共政策過程逐步由封閉模式向開放的多元參與模式轉(zhuǎn)變，但這個(gè)轉(zhuǎn)變程度還相當(dāng)有限。換言之，盡管有越來越多的社會(huì)壓力傳導(dǎo)進(jìn)入決策過程，但由于社會(huì)力量還太過薄弱，公共決策過程的封閉慣性仍然強(qiáng)大。關(guān)鍵還在于，在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中，社會(huì)力量和利益群體也在不斷分化，強(qiáng)勢(shì)的利益群體往往選擇與政府和官僚合作或者聯(lián)盟，從而形成有利于雙方利益的公共政策，進(jìn)而導(dǎo)致決策目標(biāo)偏離公共利益。怒江水電站第二階段的發(fā)展走勢(shì)就說明了這一點(diǎn)。
怒江水電站開發(fā)決策過程是一個(gè)較好的觀察中國公共政策決策模式變遷的窗口，社會(huì)力量的參與改變了既有決策進(jìn)度，并影響了決策執(zhí)行。但后續(xù)不同政策參與主體的實(shí)力變化以及深度博弈還是無法改變怒江水電站繼續(xù)開發(fā)的命運(yùn)。不同政策決策主體基于其利益考慮、價(jià)值追求、政策目標(biāo)和資源稟賦，可能在決策過程中合縱連橫，但利益和實(shí)力決定了最終的政策結(jié)果。對(duì)那些大型公共政策，特別是涉及億萬民眾切身利益和福祉的公共政策而言，公民參與和公共辯論是維護(hù)公共利益必不可少的程序設(shè)計(jì)。從這個(gè)意義上來說，中國公共政策過程的科學(xué)化、民主化和法治化還有很長的路要走。
(作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院講師)
