“我看沒(méi)有人反對(duì)，這個(gè)文件批準(zhǔn)了!”話音剛落，會(huì)議主席普爾加-比達(dá)爾(Manuel Pulgar-Vidal)敲下手中的小錘子。會(huì)場(chǎng)掌聲四起，談判代表興奮得紛紛站了起來(lái)。
利馬協(xié)議來(lái)得太突然，就像這一錘響得一樣突然。歷史會(huì)銘記協(xié)議達(dá)成的這一刻——利馬時(shí)間12月14日凌晨1點(diǎn)剛過(guò)，聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)利馬會(huì)議延時(shí)的第30個(gè)小時(shí)。
就在兩個(gè)小時(shí)前，所有的參會(huì)者都還在擔(dān)憂利馬協(xié)議的命運(yùn)。深夜的會(huì)場(chǎng)外，非政府組織觀察員們聚攏在一起，高舉條幅喊著：“No Justice，No deal(不公平，則無(wú)協(xié)議)”。聲浪一陣高過(guò)一陣，圍觀者陸續(xù)加入?yún)群啊?/p>
人們的擔(dān)心源自當(dāng)日上午德班平臺(tái)(ADP)會(huì)議閉幕式。該會(huì)議原本應(yīng)當(dāng)通過(guò)各締約方談判一致的利馬協(xié)議，但由于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為草案內(nèi)容“不平衡”，拒絕接受，會(huì)議陷入分裂。
依照慣例，德班平臺(tái)無(wú)法給出的“交代”，升級(jí)至締約方大會(huì)來(lái)解決，由本屆會(huì)議主席、秘魯環(huán)境部長(zhǎng)普爾加-比達(dá)爾與各締約方重新協(xié)商。
近200個(gè)參會(huì)國(guó)代表都明白，利馬協(xié)議事關(guān)重大——為了達(dá)到本世紀(jì)末將地球溫度升高幅度限制在2攝氏度內(nèi)的人類共同目標(biāo)，各締約國(guó)必須在2015年年底前達(dá)成具有力度的2020年后氣候減排協(xié)議。2014年的利馬協(xié)議實(shí)際上是2015年最終協(xié)議的基礎(chǔ)版本。
利馬時(shí)間12月14日凌晨，最終版本的協(xié)議草案在締約方大會(huì)閉幕式上發(fā)放給談判代表、觀察員與記者。多數(shù)人松了口氣——共區(qū)原則、損失與損害等最為發(fā)展中國(guó)家所關(guān)切的字眼，重新回到了草案文本當(dāng)中。
這意味著前日上午激烈反對(duì)草案的發(fā)展中國(guó)家談判代表們，將有可能接受這份更顯平衡的草案。談判代表們已經(jīng)連續(xù)苦熬了40多個(gè)小時(shí)，其心力和體力也已近極限。
多位在場(chǎng)觀察員認(rèn)為，雖然較之談判期間的前三份文本，內(nèi)容更加弱化，但這份草案文本相對(duì)平衡，各締約方的敏感點(diǎn)也都納入其中，對(duì)于分歧重重的195個(gè)締約方來(lái)說(shuō)，接受該草案文本是當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的做法。
大勢(shì)已定，于是出現(xiàn)了主席在會(huì)議開(kāi)始時(shí)迅速落錘的一幕。
“像印度同事所說(shuō)，決議不會(huì)讓所有人滿足，但最重要的是，現(xiàn)在我們都以鼓掌的方式接受。”南非代表在隨后的發(fā)言中稱： “有時(shí)在最后一刻才看到可能性。”
然而，協(xié)議通過(guò)，并不意味著矛盾的解決。各國(guó)共識(shí)達(dá)成，相伴的結(jié)果之一便是文本細(xì)節(jié)的進(jìn)一步弱化。
如何在2015年巴黎會(huì)議上制定2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化的法律文件，并在其中體現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家所擔(dān)責(zé)任的區(qū)別，成為利馬會(huì)散后，談判代表們各自帶回國(guó)的一份沉甸甸的作業(yè)。
最后的分歧
利馬時(shí)間12月13日上午，德班平臺(tái)第14次會(huì)議暨閉幕式召開(kāi)。容納千人的大會(huì)議棚中座無(wú)虛席，空氣悶熱。
此時(shí)會(huì)議已經(jīng)“拖堂”八個(gè)小時(shí)。當(dāng)日凌晨2點(diǎn)，德班平臺(tái)第三版決議草案出爐。這份精簡(jiǎn)至五頁(yè)的草案本應(yīng)結(jié)束會(huì)議，卻激起發(fā)展中國(guó)家的強(qiáng)烈不滿。
2011年在德班召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上，授權(quán)德班平臺(tái)開(kāi)發(fā)2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化的法律文件。2013年華沙會(huì)議選擇以自下而上的方式建立2020年后氣候治理機(jī)制，一個(gè)新概念被提出——國(guó)家自定貢獻(xiàn)預(yù)案(Intended Nationally Determined Contribution，INDC)，即各國(guó)自主提出減排目標(biāo)，然后通過(guò)審議其目標(biāo)是否滿足科學(xué)上應(yīng)對(duì)氣候變化的需要;各國(guó)再根據(jù)審議結(jié)果，調(diào)整自己的INDC。該機(jī)制或在巴黎會(huì)議上以法律形式確定下來(lái)。
利馬會(huì)議被視為巴黎會(huì)議的前奏，其主要任務(wù)有兩個(gè)，一是加強(qiáng)2020年前各國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的落實(shí)，二是需要談出2020年后全球應(yīng)對(duì)氣候變化的法律文件雛形，并且提出2015年INDC的框架。
利馬會(huì)議剛開(kāi)始，談判便因程序問(wèn)題而遲滯。發(fā)達(dá)國(guó)家傾向于先就文本提出各方意見(jiàn)，而發(fā)展中國(guó)家則希望將文本投在屏幕上，逐字逐句進(jìn)行討論，以確保意思確鑿。
兩個(gè)陣營(yíng)的分歧主要在于：發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為2020年后的協(xié)議，不應(yīng)當(dāng)再采用傳統(tǒng)的發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家的二分法，而應(yīng)根據(jù)各國(guó)能力做更細(xì)致區(qū)分;在氣候變化減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)和透明度這“六要素”中，著重談判氣候變化減緩，而弱化其他諸要素，以減少責(zé)任。發(fā)展中國(guó)家則認(rèn)為，仍應(yīng)堅(jiān)守共區(qū)(共同但有區(qū)別的)責(zé)任原則，而且六要素缺一不可。
整個(gè)會(huì)議聚焦點(diǎn)是決議的草案文本。兩周之內(nèi)，這份文本的命運(yùn)如彈簧般被反復(fù)抻長(zhǎng)、壓縮——12月2日，主席提供了一份12頁(yè)的初稿，經(jīng)過(guò)一周談判，12月8日早晨，醞釀出18頁(yè)的二讀草案文本。接著是部長(zhǎng)級(jí)官員磋商，由于各方意見(jiàn)紛雜，在談判后期，這份文本一度被拉長(zhǎng)至50余頁(yè)。
12月11日早晨，突現(xiàn)戲劇性一刻。在聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約官網(wǎng)短暫掛出一份七頁(yè)草案文本。一位資深談判團(tuán)成員告訴財(cái)新記者，談判中，各締約方難以達(dá)成共識(shí)，不斷往文本中增添?xiàng)l目，致使文本十分冗長(zhǎng)，聯(lián)合主席早已準(zhǔn)備好一份草案文本，疑因操作失誤而上傳至官網(wǎng)。
這份被坊間稱為“秘密文本”的草案，很快從官網(wǎng)上撤回，但還是引起了小小的風(fēng)波，因其相對(duì)上一個(gè)版本草案更加弱化共區(qū)原則、適應(yīng)、資金等字眼，引起發(fā)展中國(guó)家不滿。
當(dāng)晚10點(diǎn)半，聯(lián)合主席推出一份同樣長(zhǎng)達(dá)七頁(yè)的文本，作為接下來(lái)談判的基礎(chǔ)，此時(shí)距會(huì)議閉幕只剩不到一天。
矛盾在德班平臺(tái)閉幕式上爆發(fā)，幾乎所有人都對(duì)這份文本不滿意。歐盟和瑞士、、俄羅斯、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家稱，雖然立場(chǎng)在該草案中沒(méi)有充分體現(xiàn)，但同意通過(guò)該協(xié)議草案。大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家拒絕接受該草案，除非修改。
蘇丹、馬來(lái)西亞、圖瓦盧在分別代表非洲集團(tuán)、立場(chǎng)相近(Like-Minded)國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)言時(shí)，言辭激烈地指出，這份草案沒(méi)有反映其呼聲，拒絕通過(guò)。
蘇丹認(rèn)為，該草案文本沒(méi)有體現(xiàn)共區(qū)原則，而且內(nèi)容失衡，在INDC中，強(qiáng)調(diào)減緩，而適應(yīng)、資金、技術(shù)等要素被削弱，蘇丹代表發(fā)言說(shuō)，“如果發(fā)達(dá)國(guó)家不提供資金、技術(shù)等方面的支持和明確路線圖，非洲很難提供關(guān)于INDC減緩的內(nèi)容。”
圖瓦盧代表最不發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)言時(shí)稱，“損失與損害(Loss and Damage)”字眼在草案文本中消失，“我們很失望，最弱勢(shì)的國(guó)家需要解決氣候變化造成的影響。這是非常關(guān)鍵的內(nèi)容”。這道出了許多貧窮發(fā)展中國(guó)家的心聲。
中國(guó)代表發(fā)言時(shí)，外交部副部長(zhǎng)劉振民對(duì)之前意見(jiàn)總結(jié)道：“(從)前面23個(gè)發(fā)言(看)，很遺憾，各方立場(chǎng)嚴(yán)重對(duì)立，出現(xiàn)截然不同的兩派意見(jiàn)。”
劉振民發(fā)言稱：“盡管草案進(jìn)展比昨天有改進(jìn)，但仍然很不平衡。目前的案文，沒(méi)有反映共區(qū)原則，沒(méi)有體現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的區(qū)分，沒(méi)有傳遞加速2020年前實(shí)施行動(dòng)的緊迫性。因此我們認(rèn)為目前案文還需要進(jìn)一步修改。”
利馬貢獻(xiàn)
德班平臺(tái)閉幕式上的分歧無(wú)法彌合，會(huì)場(chǎng)出現(xiàn)緊張情緒。12月14日凌晨草案最終版的出現(xiàn)，讓利馬協(xié)議“峰回路轉(zhuǎn)”。
最終版本將氣候變化適應(yīng)提到與氣候變化減緩并重的位置，并將共區(qū)原則、損失與損害等關(guān)系發(fā)展中國(guó)家談判底線的字眼重新寫(xiě)入文本，利馬協(xié)議才得以通過(guò)。對(duì)此協(xié)議，環(huán)保組織綠色和平認(rèn)為，它是妥協(xié)的產(chǎn)物，雖然要求各國(guó)提交應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的基本信息，但并不清晰。此外，“利馬會(huì)議并沒(méi)有建立一個(gè)清楚的路線圖，以達(dá)成各國(guó)2020年籌集1000億美元?dú)夂蛸Y金的承諾。”
然而，一位氣候談判代表則向財(cái)新記者表示，“環(huán)保組織肯定認(rèn)為太弱了，但對(duì)于締約方來(lái)說(shuō)已經(jīng)很強(qiáng)了。”
中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委副主任解振華在會(huì)議結(jié)束后接受中國(guó)記者采訪時(shí)如此評(píng)價(jià)：“經(jīng)過(guò)努力，各方面采取了最大靈活性，應(yīng)該說(shuō)這個(gè)決定滿足了發(fā)展中國(guó)家的一些要求，達(dá)到了中國(guó)代表團(tuán)的預(yù)期成果。”
“最大靈活性”意味著各方都要求必須保留自己的底線，但同時(shí)，位于底線之上的、更進(jìn)一步加強(qiáng)減排的行動(dòng)被削弱了。
這是歷年氣候會(huì)議的常態(tài)。不過(guò)，利馬會(huì)議也有其獨(dú)特成果。
挪威、澳大利亞、比利時(shí)、秘魯、哥倫比亞和奧地利承諾注資綠色氣候資金，使其超過(guò)100億美元。
會(huì)議第一次對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行全經(jīng)濟(jì)減排目標(biāo)的量化評(píng)估。共有44個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家需要進(jìn)行評(píng)估，會(huì)議對(duì)其中17個(gè)國(guó)家進(jìn)行了評(píng)估。多邊評(píng)估展示了政策和技術(shù)創(chuàng)新方面的成功案例，同時(shí)也意味著發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始面對(duì)減排評(píng)估的壓力。
從更長(zhǎng)的時(shí)間尺度來(lái)看，利馬會(huì)議也為未來(lái)氣候談判開(kāi)創(chuàng)新格局提供了契機(jī)。不少人將利馬會(huì)議與2008年在波茲南舉辦的氣候大會(huì)相提并論，因其都是“做準(zhǔn)備的一年”，前者為2009年的哥本哈根會(huì)議，后者為2015年的巴黎會(huì)議。
2009年哥本哈根會(huì)議最終失敗了，并讓全球氣候談判一度陷入低谷。2015年的巴黎會(huì)議能否成功?從利馬會(huì)議前后的形勢(shì)觀察，多國(guó)持較為樂(lè)觀態(tài)度。
自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)(NRDC)能源、環(huán)境與氣候變化高級(jí)顧問(wèn)楊富強(qiáng)對(duì)財(cái)新記者分析，哥本哈根會(huì)議召開(kāi)前，并不像利馬會(huì)議有如此長(zhǎng)的“預(yù)熱期”。其中最重要的區(qū)別，是歐盟、中國(guó)和美國(guó)在利馬會(huì)議前主動(dòng)提出2020年后氣候減排目標(biāo)。世界前三溫室氣體排放經(jīng)濟(jì)體發(fā)布宣言，有定調(diào)意味，對(duì)于2015年的巴黎會(huì)議來(lái)說(shuō)，這是很強(qiáng)的動(dòng)力。
2014年10月后，歐盟和中、美相繼提出各自2020年后的減排目標(biāo)。歐盟提出，成員國(guó)到2030年，相比1990年的水平，共同減少國(guó)內(nèi)的溫室氣體排放量至少40%，并把可再生能源在歐洲能源結(jié)構(gòu)中的占比提高至27%，而且這些目標(biāo)將對(duì)所有成員國(guó)具有法律約束力。
中國(guó)計(jì)劃2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰，到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右。美國(guó)計(jì)劃于2025年實(shí)現(xiàn)在2005年基礎(chǔ)上減排26%-28%的全經(jīng)濟(jì)范圍減排目標(biāo)并將努力減排28%。
美國(guó)國(guó)務(wù)卿約翰˙克里在《中美氣候變化聯(lián)合聲明》發(fā)布后撰文稱：“這樣的承諾，傳達(dá)出了一個(gè)重要的信號(hào)，即我們必須達(dá)成這項(xiàng)協(xié)議，我們有能力并且也的確會(huì)達(dá)成這樣一份協(xié)議。”
就中國(guó)而言，利馬會(huì)議期間，其氣候外交政策又邁出一步。利馬時(shí)間12月8日，中國(guó)國(guó)家發(fā)改委主辦的“應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作高級(jí)別研討會(huì)”在當(dāng)?shù)卣匍_(kāi)。中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委副主任解振華在會(huì)上宣布，從明年起，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，中國(guó)將把每年提供的資金翻一番，建立氣候變化南南合作基金。資金規(guī)模由往年7000萬(wàn)元人民幣提高到1.4億元。
巴黎任務(wù)懸念
在通往巴黎的道路上，利馬會(huì)議僅為其鋪上一層基石。談判中熱議的許多問(wèn)題，留待明年解決。
“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則雖然在最后的決定中被體現(xiàn)，但是如何具體將“區(qū)別”體現(xiàn)在后2020年的氣候治理機(jī)制中仍然將是一場(chǎng)“戰(zhàn)爭(zhēng)”。
盡管綠色氣候資金在會(huì)議期間得到承諾將超過(guò)100億美元，但在2020年前發(fā)達(dá)國(guó)家的注資路線圖并未被商定，這主要源于美國(guó)、日本和歐盟的反對(duì)。
2015年一季度，部分國(guó)家將提出本國(guó)INDC。中國(guó)將在前半年宣布自己的INDC目標(biāo)。究竟有多少國(guó)家能提出目標(biāo)，如何評(píng)審，各國(guó)目標(biāo)匯總之后是否能滿足本世紀(jì)末全球溫升2攝氏度以內(nèi)的目標(biāo)，以及如何在INDC中體現(xiàn)共區(qū)原則，這一系列問(wèn)題成為明年談判看點(diǎn)。
中國(guó)外交部氣候變化談判特別代表高風(fēng)說(shuō)，明年一季度，可能很多國(guó)家無(wú)法提出自己的INDC，“特別是發(fā)展中國(guó)家，需要資金、專家方面的支持，這個(gè)需要幾年時(shí)間，而不是三個(gè)月。”高風(fēng)估計(jì)，“明年一季度能有五六十個(gè)國(guó)家提出INDC，已經(jīng)是很好的結(jié)果了。”
2014年已近尾聲。各國(guó)會(huì)在2015年提出怎樣的INDC，這是目前最讓人牽掛的問(wèn)題，也直接關(guān)系到巴黎會(huì)議的成敗。而且，現(xiàn)在距巴黎會(huì)議已不到一年。
非政府組織的觀察員們對(duì)此并不樂(lè)觀。“各國(guó)談判代表們雖然不至于令氣候談判這艘船在利馬大會(huì)中沉底，但它在巴黎會(huì)議前無(wú)疑會(huì)歷經(jīng)風(fēng)浪。”樂(lè)施會(huì)國(guó)際聯(lián)會(huì)總干事Winnie Byanyima對(duì)此評(píng)論：“這次會(huì)議的成果僅僅可以被視作對(duì)全世界行動(dòng)的一次號(hào)召，除非有更多的人站出來(lái)表達(dá)我們的訴求，否則各國(guó)不會(huì)提交具體的解決方案。我們必須加強(qiáng)力量，對(duì)抗那些阻礙具體行動(dòng)的少數(shù)利益體。”
“明年談判比今年還要復(fù)雜。明年的談判都是實(shí)質(zhì)性的，任務(wù)更艱巨，更需要各國(guó)樹(shù)立雄心，也要有最大靈活性，學(xué)會(huì)做出妥協(xié)。”解振華在利馬會(huì)議結(jié)束接受采訪時(shí)預(yù)言：“最終的巴黎協(xié)定，如果大家都不滿意，又都能接受，就可能是最好的結(jié)果了。”
