黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件出臺(tái)以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委等部門密集配套出臺(tái)了多部鼓勵(lì)或指導(dǎo)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式的法律文件，一時(shí)間，PPP模式迅速升溫。

對(duì)招標(biāo)人而言，以前招標(biāo)人一般僅有“一個(gè)階段”的概念，而PPP項(xiàng)目一般有兩個(gè)階段甚至3個(gè)階段。

在第一階段，以前的招標(biāo)人一般為政府部門或其融資平臺(tái)。其作為項(xiàng)目業(yè)主直招勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工企業(yè)和設(shè)備、材料供應(yīng)單位;而PPP項(xiàng)目的招標(biāo)人一般為政府方或其授權(quán)的機(jī)構(gòu)，其作為政府方吸引社會(huì)資本。在第二階段，由社會(huì)資本或政府與社會(huì)資本合作組建的PPP項(xiàng)目公司作為業(yè)主，對(duì)后續(xù)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工企業(yè)和設(shè)備、材料供應(yīng)單位進(jìn)行招標(biāo)。在有可能出現(xiàn)的第三階段，運(yùn)營(yíng)公司作為業(yè)主對(duì)生產(chǎn)中的原料、技術(shù)改造項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)。

在招標(biāo)方式上，傳統(tǒng)模式中招標(biāo)人采用的相對(duì)較為剛性的公開(kāi)招標(biāo)方式，今后或不再受推崇，而較為靈活的邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商，則會(huì)更受青睞。特別是就競(jìng)爭(zhēng)磋商方式來(lái)說(shuō)，這是政府采購(gòu)領(lǐng)域的第六種“有名采購(gòu)方式”，在很大程度上就是為PPP模式量身訂做的一種采購(gòu)方式——其集“資格預(yù)審+公開(kāi)招標(biāo)+競(jìng)爭(zhēng)性談判+綜合評(píng)分+現(xiàn)場(chǎng)考察+多輪磋商”為一體，突破了傳統(tǒng)的招標(biāo)采購(gòu)中的諸多剛性規(guī)定，以“人具有良知”為立法初衷，體現(xiàn)了對(duì)交易各方一定的信任度;以“靈活性”為主要思路設(shè)定操作規(guī)程，倡導(dǎo)“物有所值”的采購(gòu)原則。對(duì)涉及長(zhǎng)期公共利益的PPP項(xiàng)目采購(gòu)來(lái)說(shuō)，這可謂“及時(shí)雨”。但在實(shí)踐中如何操作，仍在考驗(yàn)招標(biāo)采購(gòu)中的核心主體——招標(biāo)人的智慧。

對(duì)投標(biāo)人來(lái)說(shuō)，以前更多體現(xiàn)為直接參與投標(biāo)的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工企業(yè)和設(shè)備、材料供應(yīng)商等環(huán)節(jié)的單一投標(biāo)人，投標(biāo)人數(shù)量較多，小公司較多，“單打獨(dú)斗”現(xiàn)象比較普遍，“聯(lián)合體”則相對(duì)鮮見(jiàn)。

在第一階段，更多體現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目法人投標(biāo)人的選擇。投標(biāo)人往往由自有資本投資人、銀團(tuán)或財(cái)團(tuán)、具有滿足PPP項(xiàng)目要求的勘察設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)的企業(yè)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商聯(lián)合組成。自有資本投資人、勘察設(shè)計(jì)或施工企業(yè)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商往往要按照《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》、《關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》的要求，共同提供項(xiàng)目所需自有資金;而勘察設(shè)計(jì)或施工企業(yè)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商往往與自有資本投資人具有身份重疊的競(jìng)合關(guān)系，既投資又承接后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施。

總之，招標(biāo)人“坐等”作為社會(huì)資本上門來(lái)投標(biāo)的做法，可能成為行業(yè)歷史。招標(biāo)人有時(shí)甚至需要主動(dòng)尋找社會(huì)資本來(lái)參與投標(biāo)，以促成社會(huì)資本與政府的合作。

而在第二階段，按照財(cái)政部規(guī)定，PPP項(xiàng)目政府方不占控股地位、不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》相關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目可能屬于非嚴(yán)格進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)管理層級(jí)的項(xiàng)目。這意味著，投標(biāo)人在PPP項(xiàng)目中可能是以“被邀請(qǐng)招標(biāo)對(duì)象”身份參與投標(biāo)的。而根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，對(duì)已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的情形，可以不進(jìn)行招標(biāo)。這意味著，作為聯(lián)合體成員的勘察設(shè)計(jì)或施工企業(yè)，可以不經(jīng)兩階段招標(biāo)直接實(shí)施。同樣，后續(xù)運(yùn)營(yíng)工作可不經(jīng)過(guò)第三階段招標(biāo)，直接交給聯(lián)合體投標(biāo)中的運(yùn)營(yíng)商實(shí)施，這會(huì)減少環(huán)節(jié)、提高效率、節(jié)約成本。

具有勘察、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)能力，同時(shí)又具有投資能力的大型企業(yè)，在PPP項(xiàng)目中具有“先天優(yōu)勢(shì)”。有時(shí)，小企業(yè)甚至連投標(biāo)的機(jī)會(huì)都沒(méi)有。“馬太效應(yīng)”或許將在行業(yè)中愈發(fā)明顯。

因此，新形勢(shì)下如何解決PPP項(xiàng)目法人投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)的問(wèn)題，如何保護(hù)中小投標(biāo)企業(yè)的正當(dāng)利益，如何防止PPP項(xiàng)目帶來(lái)的公共服務(wù)價(jià)格居高不下問(wèn)題，如何防止“托拉斯式”的投標(biāo)人過(guò)度利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)，都是值得思考的問(wèn)題。