我公司最近進行了一個醫(yī)療廢物集中處理處置BOT項目招標，該項目經(jīng)過各方努力，招標獲得圓滿成功，業(yè)主對此次招標十分滿意。BOT項目招標相對我們所熟悉的工程及設備招標有很大的不同，本人僅就該次招標的點滴實踐與經(jīng)驗，談一談心得體會，希望對具體參與項目招投標工作的同志有所啟發(fā)和幫助。
一、BOT項目的概念
BOT（Build-Operate-Transfer）項目又稱BOT項目融資，一般是指私營機構(gòu)(通常以專門設立的項目公司的形式)參與國家公共基礎設施項目，并與政府機構(gòu)形成一種“伙伴”關系，在互利互惠的基礎上分配該項目的資源、風險和利益的融資方式。運用BOT方式承建的工程一般都是大型資本、技術密集型項目，主要集中在市政、道路、交通、電力、通訊、環(huán)保等方面。BOT的演化方式還有BOO（建設→經(jīng)營→擁有），BOOT（建設→經(jīng)營→擁有→轉(zhuǎn)讓），BLT（建設→租賃→轉(zhuǎn)讓），BTO（建造→轉(zhuǎn)讓→經(jīng)營）等。
二、BOT項目的特點
由本國公司或外國公司作為項目的投資者和經(jīng)營者組成項目公司，從項目所在國政府獲取“特許權(quán)協(xié)議”作為項目開發(fā)和安排融資的基礎，籌集資金和建設基礎設施項目，并承擔風險。在特許權(quán)協(xié)議終止時，政府可以固定價格或無償收回整個項目。項目公司在特許期限內(nèi)擁有、運營和維護該項設施，并通過收取使用費或服務費用回收投資并取得合理的利潤。特許期滿后，這項基礎設施的所有權(quán)無償移交給政府。
三、BOT項目組織的基本結(jié)構(gòu)
由于BOT項目通常會在私人部門和多個公有部門(通常是政府部門和其控制的國有企業(yè))建立長期性的、復雜的合同關系，BOT項目的成功依賴于政府部門對BOT項目的有效組織，依賴于政府一方各個部門的協(xié)調(diào)和配合以及政府顧問部門的高質(zhì)量的工作。所以BOT項目的組織工作是決定項目進展及降低項目前期費用的決定因素。
在基礎設施的BOT項目中，通常采用以下的項目組織結(jié)構(gòu)：
招標委員會
為落實項目基本條件、加快招標進度和提高工作效率，有必要設立招標委員會（或稱招標領導小組）。招標委員會一般是經(jīng)過政府授權(quán)為某一項目招標特別設立的臨時機構(gòu)，招標委員會的主任一般由項目所在地區(qū)或城市的政府主管領導擔任主任，計劃、財政、稅務、土地、價格等主管部門和簽約單位的主要負責人作為委員會的成員。招標委員會的主要職責是研究招標過程中的重大事項并做出決策。
一般而言，在中國的BOT項目會涉及到以下的主要政府部門：
◆行業(yè)主管部門（在本次醫(yī)療廢物集中處理處置的項目中，主管部門是市環(huán)保局）
◆發(fā)改委（計委）（項目審批）
◆物價局（項目公司產(chǎn)品/服務的定價問題）
◆土地局（項目用地）
◆規(guī)劃委員會或建設委員會（項目的設計和建設）
◆財政局（可能的補貼問題和稅費問題）
◆稅務局（稅收問題）
◆外管局（外匯問題）
顧問班子
顧問班子是BOT項目中不可或缺的角色。融資招標需要招標方和投標方的有效溝通，一般情況下，政府缺少專業(yè)知識和經(jīng)驗，也沒有足夠的時間和精力，都需要顧問的協(xié)助。顧問班子的常見成員包括：
◆ 技術顧問
◆ 財務顧問
◆ 法律顧問
顧問班子將就項目結(jié)構(gòu)的設計等問題提供咨詢意見以及回答相關的問題。其作用主要體現(xiàn)在：
◆設計項目的整體結(jié)構(gòu)，包括項目的邊界條件。由于BOT項目結(jié)構(gòu)的設計牽扯方方面面的問題，它要求顧問熟悉類似項目的運作規(guī)律和國際慣例，具有良好的項目全局觀、豐富的項目經(jīng)驗。顧問應具有將國際慣例與本土環(huán)境對接的能力及對未來政府政策走向的恰當把握。
◆ 確定項目結(jié)構(gòu)的主要問題和解決方案，協(xié)助招標執(zhí)行機構(gòu)審閱招標文件。
◆確定項目談判要點、策略和工作計劃。
◆在談判中，就出現(xiàn)的問題提供分析和解決方案供決策
四、BOT項目的各個階段
典型的BOT項目一般應經(jīng)過以下幾個階段：確定項目方案階段、項目立項階段、招標準備階段、資格預審階段、準備投標文件階段、評標階段、談判階段、融資和審批階段、實施階段（包括設計、建設、運營和移交）。BOT項目的招標可采用競爭性招標、單一來源采購或有限招標方式。在我國一般采用國際競爭性招標方式，包括編制資格預審文件、資格預審評審、編制招標文件（邀請建議書）、評標、澄清與談判、特許權(quán)協(xié)議的審批、組建項目公司、完成融資并簽署一系列合同等。如下表所示。
一、BOT項目的確定
1. 初步可行性：這一階段的主要目標是研究并提出項目建設的必要性、確定項目需要達到的目標。
2. 政府審定
二、招標采購程序
1. 資格預審確定合格單位
2. 編制、審核評估招標文件
3. 出售招標文件
三、投標
1. 對招標文件進行可行性研究
2. 組成聯(lián)營體并/確定發(fā)起人
3. 編制投標文件
4. 提交整套投標文件
四、選定中標人
1. 評標
2. 澄清與談判
3. 確定中標人、授予項目
4.草簽協(xié)議
五、項目開發(fā)
1. 組成項目公司
2. 簽署特許權(quán)協(xié)議并報有關部門審批
3. 完成融資（簽署貸款協(xié)定）
4. 正式簽署協(xié)議
5.簽署建筑工程合同
6. 簽署設備供應合同
7. 簽署運營和維護協(xié)定
六、項目建設
1. 工程建設和安裝
2. 設備測試
3. 驗收
4. 技術轉(zhuǎn)讓
七、項目移交
1. 移交程序
五、招標程序
?。ㄒ唬┵Y格預審
由于BOT項目屬于非公共部門投資建設和運營的項目，成功的關鍵是選擇一個實力較強的項目發(fā)起人或合作伙伴，而且BOT項目開發(fā)費用高，開發(fā)周期長以及投資規(guī)模較大，因而投標風險較大。通過資格預審可將投標人的數(shù)量控制在一定的范圍，既可保證競爭性，又可減少投標人的風險。
資格預審階段大約需4~6周。
1. 資格預審文件的準備
資格預審文件的主要內(nèi)容包括：
? 項目概述：
項目概述是向潛在的和感興趣的申請人介紹項目的基本情況，包括項目的歷史背景、項目的基本描述、項目的范圍、項目建設的條件、項目所在地的社會和經(jīng)濟發(fā)展狀況、項目所在地的發(fā)展規(guī)劃以及有關圖紙等。
? 政府對項目的支持：
在邀請申請人參加資格預審時應明確政府對該項目的具體支持，以幫助申請人決定是否參加資格預審。
? 需要提交的材料：
資格預審文件須明確申請人應提供的詳細資料，以滿足資審評審的要求。如果投標人是聯(lián)營體，那么聯(lián)營體內(nèi)每個成員除作為單個公司應獨立提供其公司的資料外，還需提交一份聯(lián)營體協(xié)議。申請人提供的資料應包括：申請人的公司管理或組織機構(gòu)、財務狀況（包括其最近三年的財務報表和獨立的會計師事務出具的審計報告）；在最近五年申請人作為BOT項目發(fā)起人的經(jīng)歷、目前承擔的或已簽約將要進行的BOT項目，并對項目的性質(zhì)、特點、投資規(guī)模、特許期等作簡要說明；申請人的融資能力及銀行對申請人出具的資信證明；申請人為本項目提供的人員能力、設備能力和未來特許公司的組織結(jié)構(gòu)。
? 資格預審合格條件
? 一般性規(guī)定：
在資格預審文件中還包括以下條款：資格預審邀請書的澄清、申請書的遞交地點以及可在何處進一步查閱和取得有關文件或資料。
? 附表：
為方便申請人準備資審申請書和方便評審，最好在資格預審文件中編制一些標準表格以供申請人填寫。
2. 刊登資格預審通告
資格預審文件經(jīng)政府審查和批準之后，即可按《招標公告發(fā)布暫行辦法的規(guī)定》在國家有關媒體上發(fā)布公告。
資格預審公告應包括項目的名稱、項目概況、申請人的合格條件、購買資格預審文件的時間、地點和費用以及遞交資格預審申請書的時間和地點等。
3. 資格預審文件的出售和澄清
資格預審文件的出售時間可以從出售之日起至遞交截止日期，也可以規(guī)定從出售之日起的一段時間內(nèi)，任何感興趣的申請人均可在規(guī)定的地點查閱或購買資格預審文件；如在準備資格預審申請書時對資格預審文件有任何問題，可在規(guī)定的時間之前通過傳真、信函等方式要求澄清。招標人應以書面方式回復購買資格預審文件的所有申請人。
4. 資格預審申請書的評審
收到申請人遞交的資格預審申請書后，由政府官員、咨詢公司、財務顧問、技術顧問和法律專家等組成的評審委員會將對申請書進行評審，在評審過程中可要求申請人對其申請書進行澄清。資格預審評審的條件主要包括：（1）BOT項目的成功經(jīng)歷（即工程經(jīng)驗）。項目發(fā)起人與合作伙伴在近幾年中具有承擔或組織BOT項目和運營的成功經(jīng)驗，且在BOT項目全過程履約情況良好，如具有較好的工程質(zhì)量和項目管理才能等；（2）財務狀況。BOT項目發(fā)起人應具有良好的財務狀況，能承擔項目所需的財務與資源能力，并且合作伙伴應有強大的財團作支持。（3）技術力量。項目公司應能派出信譽良好、經(jīng)驗豐富的合格管理人員；且應有充足和先進的設備、現(xiàn)代企業(yè)管理機構(gòu)和完善的質(zhì)量保證體系等。
5. 評審結(jié)果報批
招標單位將通過資格預審評審的申請人名單報政府有關部門批準，然后將資格預審評審結(jié)果通知所有申請人。
我公司發(fā)布資格預審公告后，共有國內(nèi)外15家單位購買了資格預審文件，經(jīng)過評審委員會評審共有6家單位通過資格預審，可以購買招標文件。
（二）編制招標文件、特許權(quán)協(xié)議、制定評標辦法
整個過程大約需要6~10周。
在確定項目結(jié)構(gòu)后、初步落實項目基本條件后，即可開始編制招標文件，為了加快進度，招標文件的準備工作往往與資格預審同步進行，只要保證資格預審階段和招標階段的時間能夠合理安排即可。
由于BOT項目完全按照國際慣例進行運作，招標文件中，對于項目的經(jīng)濟、技術、法律等方面的問題，必須做出細致、完整、嚴密的規(guī)定，否則，即使是一個看似微小的疏忽，也可能帶來不利的后果，輕者致使項目失去公平，使政府處于不利地位，重者將導致招標失敗、項目流產(chǎn)，甚至使政府和國家遭受嚴重的經(jīng)濟損失。
招標文件中必須對項目在規(guī)劃條件、技術標準、工藝和設備水平、環(huán)境保護等方面提出明確的要求，詳細說明政府在技術、經(jīng)濟、法律等方面的要求，讓投標人盡可能充分和準確地領會政府的意圖。應該把投標人必須遵守的強制性的要求和可由投標人建議的可協(xié)商的要求區(qū)分開來。
在特許權(quán)協(xié)議中，應規(guī)定項目涉及的主要事項，明確政府提供的各種支持條件或者承諾。評標標準應該體現(xiàn)政府在選擇什么樣的投資人和建成一個什么樣的項目方面的要求和標準，尤其要對主要目標（例如：最終消費者支付的價格最低，或者公共開支最低，或者對整個經(jīng)濟而言項目的投資費用最低等）有一個清楚的定義。招標文件中規(guī)定的評標標準應該盡可能明確和詳盡，以便于投標人設計出最符合政府要求的方案。
我公司在承攬了該項目招標代理工作后，應業(yè)主要求，積極聯(lián)系、聘請了有關經(jīng)濟、法律和技術方面的專家，對招標文件中的方案、內(nèi)容和特許權(quán)協(xié)議多次進行論證、研究和修改。針對該項目特點，我們在招標文件中明確要求投標人的投標文件必須就下列關鍵方面進行詳細描述：
? 醫(yī)療廢物處理處置系統(tǒng)的性能或水平；
? 技術方案；
? 投標人財務狀況（包括為項目開發(fā)成本、股本金和成本超支部分進行融資的能力）；
? 建設進度安排及目標竣工日期；
? 醫(yī)療廢物處理處置服務費用；
? 履約標準；
? 投資回報預測和所建議的融資結(jié)構(gòu)與來源；
? 外匯安排（如果是外資BOT）；
? 運營、維護與移交方案；
? 風險分析與分配；
? 項目保險；.
? 相關業(yè)績及用戶評價。
為使投標人對項目所處的環(huán)境有更加清晰和深入的了解，招標人應該組織一次現(xiàn)場考察。在本次BOT項目的招標過程中，6家投標人在準備標書期間陸續(xù)提出了八十余道問題。我們進行了認真研究與斟酌，以書面方式回答了所有投標人的問題。
（三）評標與決標
投標截至后，招標委員會依法組建評標委員會，按照招標文件中規(guī)定的評標標準對投標人提交的標書進行評審。評標標準必須在招標文件中做出明確陳述。評標方法的選擇將顯著地影響到最終的評標結(jié)果，因此，一般情況下，招標文件中規(guī)定的評標標準不允許更改。
標書中的主要標的應該是評標時重點考慮的核心因素，如果采用評分法評標，則該因素的分值應該占有絕對的權(quán)重。本BOT項目評標的標準以醫(yī)療廢物處置費為主，適當考慮了技術方案、融資方案、項目運作、維護與移交方案等。
評標時應考慮下列因素影響：
? 折現(xiàn)率的選擇：如果以投資費用為目標，應該用資金的社會機會成本對未來的費用效益進行折現(xiàn)計算。用資本的市場利率作財務折現(xiàn)率進行財務費用的比較則較為適宜。
? 稅金處理：在以消費者支付的價格為目標時，稅金可以被看做是一項費用。但在以公共開支為目標的比較中，稅金則可不予以考慮。
? 免去政府機構(gòu)所承擔風險的意義：將風險轉(zhuǎn)移給私營機構(gòu)，從整個經(jīng)濟來看，可能并不影響項目的資金費用，但如果把公共開支控制到最小作為評標目標時，項目采取BOT方式將比由政府機構(gòu)自行建設和運營具有優(yōu)越性。
（四）合同談判
確定中標人后，招標委員會應邀請中標人與政府進行合同談判。BOT項目的合同談判時間較長，而且非常復雜，因為項目牽涉到一系列合同以及相關條件，談判的結(jié)果要使中標人能為項目籌集資金，并保證政府把項目交給最合適的投標人。在特許權(quán)協(xié)議簽訂之前，政府和中標人都必須準備花費大量的時間和精力進行談判和修改合同。如果政府與排名第一的中標候選人不能達成協(xié)議，政府可能會轉(zhuǎn)而與排名第二的中標候選人進行談判，以此類推。
合同必須做到：
? 使中標人按商定的條款，對提供合同上規(guī)定的服務承擔義務；
? 給中標人以項目的獨占權(quán)以及使工程得以實施的各項許可；
? 如果需要的話，由政府或政府機構(gòu)承擔根據(jù)商定的條款購買項目產(chǎn)品或服務的義務，如承擔或取或付義務。
特許權(quán)協(xié)議必須得到同時簽署的其他許多協(xié)議的支持，并以此為條件，以使中標人能夠完成其任務。
（五）融資與審批
談判結(jié)束且草簽特許權(quán)協(xié)議以后，中標人應報批《可行性研究報告》，并組建項目公司。項目公司將正式與貸款人、建筑承包商、運營維護承包商和保險公司等簽訂相關合同，最后，與政府正式簽署特許權(quán)協(xié)議。
至此，BOT項目的前期工作全部結(jié)束，項目進入設計、建設、運營和移交階段。
（六）實施階段
項目公司在簽訂所有合同之后，開始進入項目的實施階段，即按照合同規(guī)定，聘請設計單位開始工程設計，聘請總承包商開始工程施工，工程竣工后開始正式商業(yè)運營，在特許期屆滿時將項目設施移交給政府或其指定機構(gòu)。
因為項目最終要由政府或其指定機構(gòu)接管并在相當長的時間內(nèi)繼續(xù)運營，所以必須確保項目從設計、建設到運營和維護都完全按照政府和中標人在合同中規(guī)定的要求進行。故應在合同中明確：在實施階段的任何時間，政府都不能放棄監(jiān)督和檢查的權(quán)利。
六、招標工作總結(jié)
1. 精心組織，認真準備
事先請經(jīng)濟、法律方面的專家就BOT項目的特點及在我國實施的經(jīng)驗教訓組織有關人員深入學習，使項目執(zhí)行人員對BOT項目招標過程及程序有深刻認識和了解。
2. 及早介入，深入了解
此次醫(yī)療廢物集中處理處置BOT項目招標，我公司在項目初步可行性研究階段就開始介入，了解政府對項目的要求和期望，分析項目的特點及在當?shù)貙嵤┑臈l件與前景，并從招標投標法的有關規(guī)定與要求提出許多建議和意見。
3. 認真研究，提高招標文件的水平和質(zhì)量
為確保招標的成功，在對項目的技術、經(jīng)濟以及其他方面的問題進行認真和深入的研究的基礎上，在符合國際和國內(nèi)慣例的前提下，招標文件做到嚴謹、規(guī)范（包括明確的技術條件和不可更改的商務法律條件）。
4. 評標嚴謹，體現(xiàn)公開、公平、公正
嚴格依照《中華人民共和國招標投標法》、《評標委員會和評標辦法暫行規(guī)定》（七部委第12號令）的規(guī)定和要求制定評標辦法。
