這或許與中國股市類似，一段時間內，如果某個概念或話題驟然大熱，其后的龐大推力往往來自于早已暗流涌動的政策及資本。

今天，我們就來聊一聊合同能源管理和PPP。

5月，得李克強簽批，國務院印發(fā)《關于取消非行政許可審批事項的決定》，再度取消49項非行政許可審批事項，將84項非行政許可審批事項調整為政府內部審批事項。由于這輪大瘦身關乎《合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》(財建(2010)249號)文件，以及由國家發(fā)改委和財政部共同審批的合同能源管理項目財政獎勵資金審批，能源環(huán)保圈的小伙伴們似乎猛然被扎了一劑清醒針。

同時期，國務院總理李克強在主持召開的常務會議中，部署推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，要在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域，推廣政府和社會資本合作模式，匯聚社會力量增加公共產品和服務供給。國家發(fā)改委也迅速在門戶網站開辟專欄，公布政府和社會資本合作(PPP)推介項目，首批項目共計1043個，1.97萬億的投資大單正靜待民間資本之手介入，南度度注意到，在大名單項目中，環(huán)保類項目是其中的主要部分，總計418個，占比超四成。

多年來，在節(jié)能環(huán)保領域，合同能源管理發(fā)揮了重要的作用和貢獻，而PPP模式也開始在公共基礎設施投資方面積累大量成熟運作經驗。看得見的政策暗涌之下，未來節(jié)能環(huán)保領域的商業(yè)運作模式格局是否將發(fā)生變化?是否如業(yè)內聲音所言——合同能源管理的地位將被PPP模式取代?南度度特別奉上對這兩種火熱模式的綜合梳理，與各位共同學習和探討。

何為EMC？

合同能源管理(Energy Management Contract，簡稱EMC)，是指節(jié)能服務公司(Energy Service Corporation，簡稱ESCo)通過與客戶簽訂節(jié)能服務合同，為客戶提供節(jié)能改造的相關服務，并從客戶節(jié)能改造后獲得的節(jié)能效益中收回投資和取得利潤的一種商業(yè)運作模式。這一過程簡單來說，ESCo為用能企業(yè)進行能耗診斷，計算出節(jié)能服務公司能為它節(jié)省多少能源;通過利用資金、設備和技術，為企業(yè)進行節(jié)能改造，安裝調試;提供系統(tǒng)性的服務和培訓，建立長效的節(jié)能機制。

合同能源管理的業(yè)務示意圖

節(jié)能服務業(yè)務內容及收益示意圖

目前，全球已有80多個國家通過ESCo采用新的電能提升技術、能源合同機制及對電力需求方的有效管理等方式來幫助用戶提升電能使用效率，在美國，ESCo發(fā)展為一種新興節(jié)能產業(yè)，每年有10億美元左右的業(yè)務。

EMC在中國起步較晚，1997年才進入中國，相關部門同世界銀行、全球環(huán)境基金共同開發(fā)和實施了“世界銀行(WB)/全球環(huán)境基金(GEF)中國節(jié)能促進項目”，第一次引入合同能源管理機制，并在北京、遼寧、山東成立了示范性能源管理公司，拉開我國節(jié)能服務產業(yè)的序幕。此后，國家大力推進EMC的實施，國務院多次下發(fā)通知培育、鼓勵、支持合同能源管理產業(yè)發(fā)展，并將該模式于《中華人民共和國節(jié)約能源法》以及《公共機構節(jié)能條例》中予以推廣。

2010年4月，國務院轉發(fā)國家發(fā)改委等部門《關于加快推行合同能源管理促進節(jié)能服務產業(yè)發(fā)展的意見》(國辦發(fā)[2010]25號)，提出要充分認識推行合同能源管理、發(fā)展節(jié)能服務產業(yè)的重要意義。同年6月，財政部和發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》(財建[2010]249號)，提出中央財政安排獎勵資金，支持推行合同能源管理，促進節(jié)能服務產業(yè)發(fā)展，并在當年，中央財政安排20億元,用于支持節(jié)能服務公司采取合同能源管理方式在工業(yè)、建筑、交通等領域以及公共機構實行節(jié)能改造。而近日國務院印發(fā)的《關于取消非行政許可審批事項的決定》，終結了合同能源管理的財政獎勵歷史。

截至目前，國家發(fā)改委備案的節(jié)能服務公司數(shù)量為超過3000家，而從事節(jié)能技術服務的節(jié)能服務公司數(shù)量總數(shù)突破4000家，年節(jié)能超過1300萬噸標準煤。近幾年來，盡管合同能源管理為全社會的節(jié)能環(huán)保事業(yè)做出了重要貢獻，但在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了不少問題，比如對扶持政策和獎勵制度的過度依賴問題等，但這種機制在服務靈活性等方面仍具備突出的優(yōu)勢。小編認為，此次財政獎勵制度的終結，必將對節(jié)能服務公司的融資能力提出更高要求，整個行業(yè)或將面臨進一步洗牌的可能性，企業(yè)節(jié)能服務的核心能力將愈顯重要。但其地位能否將被蜂擁而起的PPP模式所替代，卻值得進一步分析和檢驗。

所謂PPP模式，即Public-Private-Partnership，簡稱PPP，也稱為公私合作模式，是政府和社會資本，在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。常見模式為，由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。

PPP分為兩種，一種是廣義PPP，一種是狹義PPP。

狹義的PPP是政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV)，引入社會資本，共同設計開發(fā)，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務開發(fā)運營方式。與廣義PPP相比，狹義PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深，企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。狹義PPP具備三個重要特征——伙伴關系、利益共享與風險共擔。

廣義的PPP是指公私合作投融資模式，具體又分了很多種方式，例如BT、BOO、TOT、BOT等：

BT（建造、移交）

：企業(yè)與政府方簽約，設立項目公司以階段性業(yè)主身份負責某項基礎設施的融資、建設，并在完工后即交付給政府。

BOT（建造、運營、移交）

：企業(yè)被授權在特定的時間內融資、設計、建造和運營，期滿后，轉交給公共部門。

BTO（建設、移交、運營）

：企業(yè)為設施融資并負責其建設，完工后即將設施所有權移交給政府方;隨后政府方再與之簽訂經營該設施的長期合同。

BOO（建造、擁有、運營）

：企業(yè)自己融資、建立、并擁有永久的經營權。

DBOT（設計、建設、經營、轉讓）

：企業(yè)負責設計、建設，完工后進行特許經營，期滿后，轉交給公共部門。

O&M（運營與維護合同）

：私營部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時間內，運營公有資產。公共合作伙伴保留資產的所有權。

TOT（移交、運營、移交）

：政府部門將擁有的設施移交給民營機構運營，通常民營機構需要支付一筆轉讓款，期滿后再將設施移交給政府方。

圖：PPP模式示意圖

PPP模式在中國并不新鮮，過去早已在電廠、高速公路、城市軌道交通等領域開展應用。北京地鐵4號線就是PPP運作模式的典型成功案例。不管廣義還是狹義，PPP模式最大意義是提高融資能力和提高處理效率。

在當前日益嚴峻的環(huán)保治理需求與地方政府捉襟見肘的財務困境的矛盾情形下，PPP模式或將成為公共節(jié)能環(huán)保領域的最佳解決模式。它能夠有效引入私人部門承擔公共品與服務項目融資、建設、運營等的大部分工作，與政府直接提供環(huán)境治理服務相比，PPP有助于地方債務的治理，能夠有效緩解政府增量債務、消化政府存量債務，同時分散部分投資風險，通過私人部分的引入，有助于提高項目運作效率。而相較于私人部門運作項目的方式，PPP模式有政府的合作參與，也有助于項目融資信用度的提升，提高項目融資能力。

今年5月13日，國務院總理李克強主持召開常務會議，部署推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，匯聚社會力量增加公共產品和服務供給。會議稱“在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域，推廣政府和社會資本合作模式，以競爭擇優(yōu)選擇包括民營和國有企業(yè)在內的社會資本，擴大公共產品和服務供給，并依據(jù)績效評價給予合理回報，是轉變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。”

來自廣發(fā)證券的統(tǒng)計顯示，目前各省市已經公布的PPP項目計1940項，涉資總額達2.6萬億。以環(huán)保產業(yè)項目為例，其中已公布(還有大量項目尚未公開)的環(huán)保項目總數(shù)283項，涉及金額1445.16億元。此前在2014年底，國家財政部公布首批30個政府和社會資本合作模式(PPP)示范項目，其中，環(huán)保項目占12個，總投資規(guī)模約1800億元。政府期待通過示范項目的運作，探索出更為合理有效的PPP運作機制，如風險分擔機制、基于成本的調價機制以及項目推出機制等，以進一步打消社會資本對于風險、收益不公平分擔的擔憂。隨著對PPP模式運作環(huán)節(jié)的進一步把握、各項關鍵機制的進一步優(yōu)化，公共環(huán)保領域的PPP項目必將引來更多社會資本的關注和參與。

環(huán)保治理行業(yè)帶有天然的公共事業(yè)特性，但目前環(huán)保產業(yè)資金投入有限，資源利用不足，阻礙了產業(yè)發(fā)展步伐。PPP模式通過引入市場機制，有利于引導社會資本進入環(huán)保產業(yè)，解決環(huán)保產業(yè)融資和盈利模式難題，對環(huán)保企業(yè)商業(yè)模式的完善和改變，以及未來的健康發(fā)展具有積極意義。

6月10日，在中國環(huán)保產業(yè)投融資論壇上，環(huán)境保護部科技標準司副司長胥樹凡這樣評價如今在環(huán)保領域熱得發(fā)燙的PPP模式——PPP模式是環(huán)保新常態(tài)創(chuàng)新發(fā)展的表現(xiàn)，最終要實現(xiàn)政府和私營企業(yè)的雙贏。而要實現(xiàn)雙贏，首先必須明確，雙方身份地位是平等的市場主體，即權力責任義務利益方面全部平等。

環(huán)保項目更適用于PPP模式，這是當下許多專家的共識。因為環(huán)保項目至少要承擔三類風險，政策性風險、建設運營風險和資本市場風險，而公共事業(yè)民營化的項目風險比一般項目風險大，所以需要PPP模式來分擔風險，實施利益共享。

而環(huán)保PPP項目能否成功，政府的做法和心態(tài)影響巨大。歸根結底，社會資本不是搞慈善，關鍵在于項目是否有利可圖，在確保財政承受力的基礎上，交易結構設計尤為關鍵，要在政府和社會資本之間找到平衡點。

自2014年起，國家政府出臺的PPP文件已達到20多項。作為一種政府和社會資本長期合作的模式，政府的契約精神、付費機制都在其中扮演重要角色。

而“各有所需”僅僅是PPP模式的第一階段。即便如此，這一階段還存在難題：政府有價值的資源基本上都已盤點出去，手上擁有的大部分是沒有價值的資源。因此，縱然政策紅利還在不斷釋放，目前的實際情況是，并不是所有環(huán)保企業(yè)都十分熱衷于承擔PPP項目。

在節(jié)能環(huán)保領域PPP模式能否取代EMC?我們認為，在公共節(jié)能環(huán)保領域，隨著對節(jié)能服務相關補貼的取消，未來具備分擔政府債務能力的PPP模式或將比EMC具備更多優(yōu)勢以及取得更多機會;但PPP模式相較于EMC又缺少了一定的靈活性，且EMC仍有機會在私人節(jié)能領域繼續(xù)占領市場，但前提是，ESCo節(jié)能服務公司具備過硬的核心技術能力以及相應的融資能力，所以“靠補貼吃飯”、“皮包公司”類型的小規(guī)模ESCo，或許終將逐漸淡出這個挑剔的市場。