原標(biāo)題：“花企業(yè)的錢，辦電力的事”上海電力工程建設(shè)市場灰幕調(diào)查
   一份旨在“保護(hù)消費(fèi)者、透明收費(fèi)”的發(fā)改委紅頭文件，如何在實施中步步變形？一個個“天價”電力建設(shè)工程，又暗含哪些玄機(jī)？
   用電企業(yè)“上訪”
   折騰了兩個月、被電力公司打回去兩次仍未能通電開工之后，位于上海市的一家倉儲企業(yè)急了，選擇“上訪”。
   2013年6月，這家公司相關(guān)人員來到上海市某供電公司，申請建倉庫所需的臨時用電。上述供電公司依據(jù)《上海市35千伏、10千伏非居民電力用戶供電配套工程試行定額收費(fèi)實施細(xì)則》（以下簡稱“定額收費(fèi)細(xì)則”）等三個管理制度的通知（上電司銷（2012）1857號），要求這家公司臨時用電和正式用電一起申請。盡管當(dāng)前階段只需要臨時用電，這家公司還是接受了。
   但當(dāng)這家公司提出1000千伏安的用電容量申請后，該供電公司立即駁回，理由是以該公司的廠房建設(shè)面積，1000千伏安“容量不夠”。按面積確定變壓器容量的依據(jù)，正是上述電力公司的細(xì)則。2012年起上海市發(fā)改委對部分用戶受電工程實行定額收費(fèi)，而定額多寡取決于變壓器容量大小，核定的容量越大，電力工程收費(fèi)就越多。
   不想多掏錢的這家公司仍堅持原有容量，結(jié)果申請又被退回。更讓這家公司難以承受的是，供電公司要求他們在寸土寸金的上海，為這項接電工程的開關(guān)站提供免費(fèi)土地。
   著急用電又不愿無故承擔(dān)額外成本，無奈的倉儲企業(yè)最終選擇了向有關(guān)部門投訴。2013年8月，相關(guān)部門介入事件處理。
   在隨后相關(guān)部門的約談中，某供電公司終于同意了用戶希望的容量，也不再堅持由用戶無償提供土地建開關(guān)站，但要求用戶自行承諾：“今后不再增容”。
   “根據(jù)需求變化，增容、減容以及變更用電都是很常見且合理的要求，用電企業(yè)沒理由自斷后路。”上海一家電力工程公司的負(fù)責(zé)人趙東健表示不解。
   事實上，被用作“臨時用電和正式用電一起申請”、按面積確定容量以實施收費(fèi)等做法依據(jù)的定額收費(fèi)細(xì)則及《上海市電力公司非居民電力用戶業(yè)擴(kuò)工程技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（上電司運(yùn)檢〔2012〕1790號））（以下簡稱“技術(shù)導(dǎo)則”），只是上海市電力公司的內(nèi)部規(guī)定。
   在被問到上述文件是否獲得了價格主管單位備案、認(rèn)可時，上海市發(fā)改委價格管理處相關(guān)工作人員并未直接回答南方周末記者的疑問，只是籠統(tǒng)地表示，“（電力公司的細(xì)則）有與發(fā)改委文件不一致的地方，以發(fā)改委的規(guī)定為準(zhǔn)。”
   華東電監(jiān)局相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示,電力公司制定定額收費(fèi)的細(xì)則是上海市發(fā)改委定額收費(fèi)通知文件中要求的，由政府部門委托企業(yè)制定細(xì)則本身沒有問題，但由企業(yè)自行發(fā)布執(zhí)行是否合適，“值得商榷”。
   在南方周末記者與上海市電力公司外聯(lián)部門的非正式接觸中，電力公司相關(guān)人士表示，上海是全國定額收費(fèi)的試點(diǎn)，電力公司都是按照發(fā)改委物價部門核定的容量收取費(fèi)用的，一般而言，類似收費(fèi)依據(jù)等文件材料都可以在營業(yè)廳獲取。
   多個用戶辦理用電業(yè)務(wù)時，電力公司負(fù)責(zé)審核供電方案的監(jiān)察人員自稱根據(jù)實施細(xì)則核定容量，但據(jù)南方周末記者了解，這份細(xì)則很多用戶并未拿到。對此，電監(jiān)局部門負(fù)責(zé)人表示，“類似問題我們在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)過，作為依據(jù)的細(xì)則道理上應(yīng)該公開。”目前，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和發(fā)改委價格部門有計劃就定額收費(fèi)實施后出現(xiàn)的一些問題做進(jìn)一步溝通。
   定額收費(fèi)到底收多少，關(guān)鍵指標(biāo)是變壓器容量。關(guān)于如何核準(zhǔn)用戶的變壓器容量，上海市電力公司在定額收費(fèi)的細(xì)則中寫明，是電力公司根據(jù)建設(shè)部《全國民用建筑工程設(shè)計技術(shù)措施節(jié)能專篇-電氣》（建質(zhì)〔2006〕277號文）再結(jié)合上海的實際情況制定的。
   南方周末記者發(fā)現(xiàn)，上海市電力公司要求用戶配置的變壓器容量的下限，采用的是建設(shè)部文件中用戶變壓器配置容量的上限。比如，建設(shè)部文件中汽車庫變壓器裝置指標(biāo)為12-34伏安/平方米，上海電力公司文件則要求車庫建筑設(shè)施容量配置≥34伏安/平方米。更關(guān)鍵的是，該建設(shè)部文件并無強(qiáng)制效力，對此，該文件的1.0.2條明確指出：“對于工業(yè)企業(yè)建筑工程的節(jié)能設(shè)計，應(yīng)結(jié)合其工程實際，可參考使用。”
   政策如何變形
   讓倉儲公司走投訴之路才順利接電、又被上海市電力公司當(dāng)作其按容量收費(fèi)的政策“母本”的政策，是從2012年9月開始執(zhí)行的《關(guān)于本市35千伏、10千伏非居民電力用戶供電配套工程試行定額收費(fèi)的通知》。
   按照該通知的說法，此政策目的是為了進(jìn)一步規(guī)范上海市非居民電力用戶供電配套工程（簡稱“業(yè)擴(kuò)工程”）收費(fèi)，提高收費(fèi)行為的公開透明度，提高供電服務(wù)水平。按照這項規(guī)定，上海市35千伏和10千伏正式用電外線工程實行定額收費(fèi)，內(nèi)部工程放開，臨時用電和其它電壓等級按實收費(fèi)。所謂按實收費(fèi)，其電力工程量取決于電網(wǎng)的電源接入點(diǎn)到用戶廠區(qū)的距離。
   上海市的用戶受電被電力公司人為分為兩塊，一塊是公共電網(wǎng)到用戶地塊外，稱外線工程，另一塊是用戶廠內(nèi)配電，又叫內(nèi)線工程。在定額收費(fèi)政策出臺之前，上海電力外線工程市場亂收費(fèi)的情況十分普遍。
   上海一家電力安裝公司的老總張祎曾親歷過一個“天價”工程。一個普通的外線工程居然開價一千多萬，審計公司一下就審計掉了600萬。最后因有關(guān)部門的介入，電力公司取消了部分不必要的工程，又選擇了更近的電源接入點(diǎn)，材料、工程費(fèi)用頓時驟減，免去了幾百萬的價格差。
   同樣，2012年，另一個電力工程公司的老板趙東健從一家央企總包方手中拿到一項國家重點(diǎn)工程的安裝項目，“預(yù)算一百多萬項目，審計后一半價格不到”。最終也因監(jiān)管部門介入，電力公司才同意將多收的款項退還。
   上海市發(fā)改委價格管理處相關(guān)工作人員解釋，定額收費(fèi)政策出臺的初衷，正是“保護(hù)消費(fèi)者、透明收費(fèi)”。從定額收費(fèi)政策的具體規(guī)定來看，政策意圖的確如此，比如，該政策規(guī)定，施行定額收費(fèi)后，除了多回路供電容量費(fèi)仍按價格主管部門規(guī)定執(zhí)行外，不得再向用戶收取其他任何工程費(fèi)用。
   “（定額收費(fèi)）政策執(zhí)行到現(xiàn)在，反映比較好，認(rèn)可度比較高，我們這邊接到的用戶投訴非常少。”上述工作人員表示，定額收費(fèi)政策是對以往收費(fèi)行為的規(guī)范，把亂七八糟的收費(fèi)行為變成了統(tǒng)一收費(fèi)。
   根據(jù)國家能源局的通知，電力監(jiān)管部門曾組織過相關(guān)調(diào)研，電力公司內(nèi)部人員介紹，監(jiān)管部門對電力公司相關(guān)政策的實施細(xì)則評價并不高，提出了很多質(zhì)疑，但并未對外發(fā)布相關(guān)信息。
   定額收費(fèi)雖然在一定程度上解決了電力公司收費(fèi)上的隨意性，但從資金節(jié)余情況看，“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高，侵占了電力用戶的利益”。根據(jù)電力公司財務(wù)內(nèi)部人士透露，電力公司的大部分外線工程收入遠(yuǎn)大于支出額，其平均資金結(jié)余率超過50%。
   事實上，上海市的定額收費(fèi)新政之后，定額收費(fèi)與工程量和工程成本脫節(jié)，即收費(fèi)多少只取決于用戶申請的用電容量，而不取決于工程成本的多少。問題在于，用戶需要申請多少用電容量，自己說了并不算。而沒有任何無償捐贈的手續(xù)，電力公司就將用戶資產(chǎn)變?yōu)樽约嘿Y產(chǎn)的做法，違背了電力法“誰投資誰受益”的基本原則，造成了電力公司通過取得“授權(quán)”而合理壟斷的現(xiàn)實。
   沒有發(fā)言權(quán)的用戶
   “定額收費(fèi)簡直是一夜回到解放前！”多位與電力公司有過不快經(jīng)歷的電力工程安裝公司老總認(rèn)為，定額收費(fèi)的實際效果有違政策初衷，而影響更深遠(yuǎn)的是“掏用戶的錢辦電力公司的事”。
   根據(jù)《上海市220千伏以下供電工程收取貼費(fèi)暫行辦法》（滬計投（1992）694號）第七條規(guī)定，用戶申請用電除按規(guī)定交納供配電貼費(fèi)外，還應(yīng)承擔(dān)由于用戶用電增加而引起的自電業(yè)變配電所、線路至用戶受電點(diǎn)工程建設(shè)所需的全部費(fèi)用，建成后資產(chǎn)屬電力部門。
   貼費(fèi)誕生于計劃經(jīng)濟(jì)時代，當(dāng)時電力公司沒有足夠的經(jīng)費(fèi)去建設(shè)配電網(wǎng)，由用戶出資補(bǔ)貼。2002年前后貼費(fèi)政策已被當(dāng)時的國家計委全面廢除，但滬計投（1992）694號第七條迄今仍是有據(jù)可查的要用戶無償捐贈其資產(chǎn)給電力公司的主要依據(jù)。
   在定額收費(fèi)出現(xiàn)之前，電力公司依靠《電力工程委托合同》。具體的做法是，由用戶“自愿”簽訂合同，將工程委托給電力公司的關(guān)聯(lián)工程公司，并“無償”將建成后的資產(chǎn)移交給電力公司。不簽訂《電力工程委托合同》，就不能辦理用電業(yè)務(wù)，這與合同法的平等自愿原則不相符。
   《電力工程委托合同》的前身是《電力工程建設(shè)合同》。自2010年開始，原國家電監(jiān)會在全國范圍內(nèi)督查供電企業(yè)對用戶受電工程指定設(shè)計單位、施工單位和設(shè)備材料供應(yīng)單位的“三指定”現(xiàn)象。由于電力建設(shè)合同是電力公司單方面提出的，該合同后來改了名稱和條款，變成了電力委托施工合同。
   《供電監(jiān)管辦法》第十八條
   電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)對供電企業(yè)公平、無歧視開放供電市場的情況實施監(jiān)管。供電企業(yè)不得從事下列行為：
   (一)無正當(dāng)理由拒絕用戶用電申請;
   (二)對躉購轉(zhuǎn)售電企業(yè)符合國家規(guī)定條件的輸配電設(shè)施，拒絕或者拖延接入系統(tǒng);
   (三)違反市場競爭規(guī)則，以不正當(dāng)手段損害競爭對手的商業(yè)信譽(yù)或者排擠競爭對手;
   (四)對用戶受電工程指定設(shè)計單位、施工單位和設(shè)備材料供應(yīng)單位;
   (五)其他違反國家有關(guān)公平競爭規(guī)定的行為。
   《反壟斷法》第十七條　
   禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者從事下列濫用市場支配地位的行為：
   （一）以不公平的高價銷售商品或者以不公平的低價購買商品；
   （二）沒有正當(dāng)理由，以低于成本的價格銷售商品；
   （三）沒有正當(dāng)理由，拒絕與交易相對人進(jìn)行交易；
   （四）沒有正當(dāng)理由，限定交易相對人只能與其進(jìn)行交易或者只能與其指定的經(jīng)營者進(jìn)行交易；
   （五）沒有正當(dāng)理由搭售商品，或者在交易時附加其他不合理的交易條件；
   （六）沒有正當(dāng)理由，對條件相同的交易相對人在交易價格等交易條件上實行差別待遇；
   （七）國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定的其他濫用市場支配地位的行為。
本法所稱市場支配地位，是指經(jīng)營者在相關(guān)市場內(nèi)具有能夠控制商品價格、數(shù)量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場能力的市場地位。
   名稱的改變并不能改變電力公司的關(guān)聯(lián)公司壟斷電力工程外線市場的局面。根據(jù)電力公司基層營銷人員表示，使用委托合同，避免了電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)檢查的“三指定”現(xiàn)象，是電力公司對付監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高招。對壟斷收費(fèi)造成的高價外線工程，受訪的發(fā)改委工作人員提了一句“水太深”。多個民營施工企業(yè)均反映，要想拿到電力公司的外線工程項目，“必須和電力公司搞好關(guān)系”。
   2012年，上海華聲電氣為一家企業(yè)安裝了箱式變電站。“箱式變電站的使用在國內(nèi)外都很普遍，國內(nèi)也沒有任何規(guī)定說箱式不能用，但電力公司就是不讓。”上海華聲電氣負(fù)責(zé)人何成祥說。最終，電力公司通過那家用戶企業(yè)的上游供貨商、下游經(jīng)銷商施加壓力，用戶被迫放棄箱式變電站，按電力公司要求新建了另一個變電站。何成祥才意識到，電力公司橫加阻撓，是“嫌我去人家地里拔了菜”。
   電力公司內(nèi)部職工向南方周末記者證實，關(guān)聯(lián)企業(yè)中標(biāo)早就不新鮮了。外線工程設(shè)計和施工招標(biāo)的確會主要發(fā)包給關(guān)聯(lián)企業(yè)和少量有關(guān)系的社會單位，如近年來在上海用戶受電工程市場深耕細(xì)作的江蘇啟東籍電力工程隊伍。
   事實上，很多用戶在尚未明確提出用電申請、且不知道是否會獲批的情況下，就先把工程委托給了電力公司。南方周末記者獲得的上海一家建材企業(yè)和某供電公司簽訂的《電力工程委托合同》及《高壓供電單位客戶用電申請單》顯示，用電申請及受理時間比工程委托合同的簽署時間要晚。
   由于上海市發(fā)改委的定額收費(fèi)政策并不覆蓋臨時用電，這個《電力工程委托合同》被延續(xù)下來。根據(jù)有關(guān)部門的不完全統(tǒng)計，每年幾百個億的用戶投入最后通過一個委托合同全部變成電力公司的配網(wǎng)資產(chǎn)。
   2013年10月29日，南方周末記者先后到位于上海市共和新路2511號的滬北供電營業(yè)廳和位于天山路1756號的滬西供電營業(yè)廳，以一家電力工程安裝公司申請臨時用電的工作人員身份，向電力公司工作人員咨詢，被告知臨時用電的施工單位仍要和電力公司簽署《電力工程委托合同》。
   按新規(guī)定以定額收費(fèi)的用戶，則無需再簽工程委托合同。但受訪的幾位社會電力工程公司老板皆表示，這更像是為電力公司省事。因為電力公司直接按用戶的用電容量統(tǒng)一收費(fèi)，用戶投資的電力工程未經(jīng)任何手續(xù)變成電力公司的資產(chǎn)，用戶沒有任何發(fā)言權(quán)。
   可以發(fā)現(xiàn)，電力公司在電力工程建設(shè)中占主導(dǎo)地位的案例比比皆是。
   一家地產(chǎn)公司因拆遷導(dǎo)致開發(fā)進(jìn)度滯后，早期獲準(zhǔn)建設(shè)的地下變電站，在重新申請時被要求“必須建地面站”。“不給建地下說是安全原因，但托關(guān)系找人之后又讓建了。”為上述地產(chǎn)公司跑關(guān)系的中間人趙東健說。
   對此，上海市電力公司的相關(guān)人士在與南方周末記者的非正式采訪中解釋，近年幾大南方城市大雨后頻發(fā)地下電力設(shè)施被淹的事故，嚴(yán)重影響供電安全，要求建地面站是出于安全考慮，而且建地面站還是地下站“并非強(qiáng)制”，但是電力公司在供電方案中明確變電站建在地上0米，不同意供電方案無法開展申請用電流程。
   “我們遭遇的情況是，用戶對自己投資的變電站沒有任何發(fā)言權(quán)。”幾家受訪的電力工程施工公司的老板一致抱怨說。
  “肥水不流外人田”
   早在定額收費(fèi)政策誕生之前就存在的招投標(biāo)，其絕不花落旁家的訣竅——按比例發(fā)包——被繼承了下來。
   電力公司職工提供的多份會議紀(jì)要顯示，與前幾年外線工程全部是關(guān)聯(lián)企業(yè)中標(biāo)相比，盡管關(guān)聯(lián)企業(yè)的中標(biāo)比例已經(jīng)開始下降，但按比例、有規(guī)律的中標(biāo)依然是主流。
多位電力安裝工程公司老板證實，按比例發(fā)標(biāo)是業(yè)內(nèi)公開秘密，即俗稱的“設(shè)計三七開，施工五三二”，指項目的設(shè)計七成由關(guān)聯(lián)企業(yè)拿下，剩下的三成開放給社會企業(yè)，而施工中的“五”代表本供電區(qū)域內(nèi)的關(guān)聯(lián)企業(yè)中標(biāo)50%，“三”是其他區(qū)域的關(guān)聯(lián)企業(yè)中標(biāo)30%，“二”即最后的20%才放給社會企業(yè)。
   “最終剩下的這20%也不是隨便哪家都能來的，大部分是幫電力公司做搶修的！”上述人士解釋。
   為了做到“肥水不流外人田”，除了投標(biāo)者多為關(guān)聯(lián)企業(yè)，上海市電力公司還把觸角伸到了招投標(biāo)的管理環(huán)節(jié)。
   外線工程的招標(biāo)一般分為物資和工程兩大類。南方周末記者查詢了上海市電力公司招標(biāo)相關(guān)的公開資料發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的物資類招標(biāo)都由上海通翌招標(biāo)代理有限公司負(fù)責(zé)，設(shè)計、施工和監(jiān)理則通過上海資文建設(shè)工程咨詢有限公司招標(biāo)，二者均為上海電力的控股公司。
   不止如此，本該與招標(biāo)單位利益無涉的評標(biāo)專家與電力公司有著千絲萬縷的聯(lián)系，甚至評標(biāo)專家?guī)炀褪怯呻娏窘M建的，而這些做法都是招投標(biāo)法等相關(guān)規(guī)定中明令禁止的。
   上海華聲電氣負(fù)責(zé)人何成祥通過電力系統(tǒng)的朋友了解到，上海電力公司還想提高外線工程定額收費(fèi)和小區(qū)配套收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。跟電力公司“斗爭”了幾年后，何成祥幾乎放棄了上海的用戶受電工程市場，轉(zhuǎn)投太陽能電站建設(shè)，理由是“老跟他們打，費(fèi)不起那么多精神”。