12月28日，財政部連續(xù)發(fā)布《PPP物有所值評價指引(試行)》、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》，為PPP項目制定新“游戲規(guī)則”，以進一步推動PPP項目規(guī)范化運作。這兩個文件在PPP界引起廣泛關(guān)注，前者涉及到PPP項目的物有所值評價體系，后者主要是PPP項目的公開透明真實，業(yè)內(nèi)評價稱PPP項目精細化管理邁出艱難一步。
大岳咨詢總經(jīng)理金永祥向《華夏時報》記者表示，物有所值評價(VFM)是決定一個項目采用傳統(tǒng)模式還是PPP模式的決策工具，千呼萬喚始出來將對規(guī)范PPP項目的運作起到重要支撐。
何為物有所值
所謂物有所值評價指引(ValueforMoney，VfM)，財政部的解釋稱這是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務(wù)項目的一種評價方法。具體指引對從物有所值評價準備、定性評價、定量評價、評價報告和信息披露等方面進行了明確，為促進PPP物有所值評價工作規(guī)范有序開展提供了頂層指導。
金永祥介紹，在財政部提出物有所值之前，各地做PPP項目時都要用論證PPP是否可行的辦法進行決策，這種辦法用這次財政部文件的說法可以稱之為物有所值定性評價，但不夠系統(tǒng)。“各地都曾嘗試進行物有所值定性評價和定量評價，但采取的方法是基于各自對物有所值的理解，因此評價結(jié)果往往有很多爭議。”
《指引》明確了物有所值定性評價和定量評價的具體評價內(nèi)容，提供了各行業(yè)項目測評時的重要依據(jù)。如定性評價從六個重要的方面展開：全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性等，且各項目可以根據(jù)項目的特性和實際情況進行擴展，具體評價體系及評分標準皆在附件中予以充分說明。
上海財政局外經(jīng)處紀鑫華向《華夏時報》表示，“《指引》主要關(guān)注PPP項目全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性等6項‘基本評價指標’，這6項也是財政部目前推進PPP規(guī)范開展所主要關(guān)注的重點方向。因此也被明確作為評價的‘必選動作’。”
《指引》第五條稱，對擬采用PPP模式實施的項目，應(yīng)在項目識別或準備階段開展物有所值評價，“物有所值評價包括定性評價和定量評價?，F(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。”
金永祥說，這次物有所值評價指引的出臺主要明確了兩件事：第一，以定性評價為主，鼓勵進行定量評價;第二，提出了定性評價和定量評價的方法。第一點符合我國的實際情況，定性評價在現(xiàn)階段有現(xiàn)實意義，為PPP決策提供了系統(tǒng)性方法論，鼓勵做定量評價的提法是一種折衷考慮也是可進可退的政策選擇，目前的定量評價由于自身的不完善在決策中的真實作用不會太大，但隨著不斷嘗試推進，可能會逐步完善起來。
紀鑫華認為，立足于現(xiàn)階段客觀實際，以定性評價為抓手推進物有所值評價，既能鼓勵各地結(jié)合實際推進、避免盲目開展無數(shù)據(jù)支撐的定量測算，更能逐步培養(yǎng)各相關(guān)方的物有所值理念、為日后以大數(shù)據(jù)積累為支撐的定量評價邁出堅實的第一步。
兩大利器約束PPP
而對于外界爭議較大的物有所值定量評價，該《指引》也給出了計算的原則方法，將PPP項目全生命周期內(nèi)的股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現(xiàn)值加總為PPP值(政府方凈成本現(xiàn)值)，將參照項目的建設(shè)和運營維護凈成本、競爭性中立調(diào)整值和項目全部風險成本加總為PSC值(公共部門比較值)。前者小于后者的，即為通過定量評價。
金永祥認為，逐步推進PPP物有所值定量評價是明智的，我國很多特殊情況限制了我們簡單借用國外決策工具，道德風險在國外不是問題但在國內(nèi)又無法反映在評價體系中，同樣的問題還有運作風險。“隨著改革推進，我們社會會越來越規(guī)范，屆時定量評價條件會成熟。”
為平衡不同行業(yè)和不同地區(qū)PPP項目開展和咨詢服務(wù)的實際情況，財政部設(shè)定了相關(guān)“補充評價指標”作為定性評價的“自選動作”，包括項目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。兩套“動作”的指標權(quán)重分別為80%和20%。
中國投資咨詢政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢經(jīng)理吳赟表示，《指引》的發(fā)布統(tǒng)一國內(nèi)對PPP項目評價的標準，降低了政府尋求合適投資過程中難度，有利于政府更好的判斷自身項目的價值。“但我們認為更大的意義還在于社會投資人、監(jiān)督機構(gòu)等主體能夠通過閱讀和審視充分披露且標準嚴格的物有所值報告，對項目有準確且全面的判斷，有利于更好地對接各方需求，更重要地降低和控制PPP項目宏觀風險。”
金永祥認為，定性和定量評價方法的出臺將有助于統(tǒng)一PPP項目的評價標準，盡管就具體某個項目而言，評價結(jié)果還會有一定誤差，但不同項目之間的橫向比較將更有說服力，這本身就很有價值，是對PPP很有意義的事情。
為規(guī)范PPP項目，財政部放出另一個大招是PPP項目的信息公開。財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》，財政部開發(fā)建設(shè)了PPP綜合信息平臺，“綜合信息平臺是全國PPP項目信息的管理和發(fā)布平臺。“要統(tǒng)一授權(quán)分級錄入項目庫信息，原則上經(jīng)地方各級財政部門會同相關(guān)部門評估、篩選的潛在PPP項目基本信息，均應(yīng)錄入綜合信息平臺。”
“國家級和省級示范項目、各地PPP年度規(guī)劃和中期規(guī)劃項目均需從綜合信息平臺的項目庫中篩選和識別。未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出責任。”
紀鑫華說，建設(shè)PPP綜合信息平臺，用以收集、管理和發(fā)布PPP項目信息等內(nèi)容，一方面強化了對PPP信息的規(guī)范發(fā)布要求，另一方面，從長遠來看更為重要的是，建立和完善全國PPP項目信息，可以為日后的大數(shù)據(jù)運用打下堅實基礎(chǔ)，能便捷地跟蹤監(jiān)督項目實施情況、及時地發(fā)現(xiàn)異常預(yù)警信息，并能指導地方政府完善項目設(shè)計方案。
“財政部用此舉來約束各級政府PPP項目信息的真實、準確、規(guī)范和完整。預(yù)計將會用大數(shù)據(jù)來支撐PPP項目物有所值的定量評價開展。從這一點而言，財政部推出的兩大利器也是相輔相成、互相促進的。”
