11月3日下午，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(下稱《建議》)發(fā)布，《建議》中的“十三五”時期經濟社會發(fā)展的主要目標和基本理念第五條，即“堅持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境”，多名受訪專家告訴澎湃新聞，《建議》中與環(huán)境保護相關的條目亮點頗多，“綠色發(fā)展”在“十三五”規(guī)劃中更被提到了前所未有的地位。

3日，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤向澎湃新聞介紹，實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，就是為了打破地方保護主義，加大執(zhí)法力度，這是“十三五”時期增加環(huán)境治理力度的體現(xiàn)之一。

“十三五”時期完成改革任務

參與了“十三五”規(guī)劃的吳舜澤稱，與生態(tài)環(huán)保相關的條目中，《建議》最大的亮點就是“綠色發(fā)展”這一理念，“過去生態(tài)環(huán)保的概念比較多，講綠色、低碳、環(huán)保等等發(fā)展，這次就把綠色發(fā)展從并列層次提到總領層次，統(tǒng)領了其他概念，成為五大發(fā)展之一，并作為推動生態(tài)文明建設的主要途徑。”

吳舜澤稱，“綠色發(fā)展”理念的鞏固傳達出一個觀點：以往把環(huán)境保護視為經濟增長的對立面是錯誤的，在強調發(fā)展必須綠色的同時，更確立了綠色就是發(fā)展。

“其中必須要做的核心是讓生態(tài)環(huán)境質量總體改善，背后的東西就是要加大環(huán)境治理力度，而垂直管理就是力度加大的體現(xiàn)之一。”吳舜澤介紹，全國環(huán)境保護系統(tǒng)中，負責環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法、管理等的三大類隊伍人數(shù)大約各占三分之一，“為了考核地方政府，督促地方政府守土有責，《建議》提出把監(jiān)測隊伍實施省以下垂直管理;為了打破地方保護主義，加大執(zhí)法力度，從嚴執(zhí)法，《建議》提出監(jiān)察執(zhí)法隊伍在省以下垂直管理。”

“生態(tài)環(huán)境質量是達到全面小康社會的突出短板，要滿足老百姓的需求，管理模式、體制機制都要轉型。”吳舜澤稱，為什么要搞國家考核、國家監(jiān)測、垂直管理、信息公開，這都是為了對地方環(huán)境治理的落實情況進行考核，實現(xiàn)“黨政同責、守土有責”。

據(jù)新華社報道，3日晚，國家主席習近平就《建議》起草的有關情況向全會作說明。其中提到，建議稿提出的省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級環(huán)保部門直接管理市(地)縣的監(jiān)測監(jiān)察機構，承擔其人員和工作經費，市(地)級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳(局)為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設而是作為市(地)級環(huán)保局的派出機構。這是對我國環(huán)保管理體制的一項重大改革，有利于增強環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權威性、有效性。這項改革要在試點基礎上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務。

說明中還指出，現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象大量存在。

部門協(xié)調可能將成改革重點

實際上，關于環(huán)保部門垂直管理的討論由來已久。十八屆五中全會于10月29日閉幕后，“實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”進一步成為環(huán)保領域熱議話題。

一位從事環(huán)境監(jiān)管體制研究的專家告訴澎湃新聞：“現(xiàn)行的法律框架，環(huán)境是屬地管理，這是基本原則，地方政府對轄區(qū)內的環(huán)境質量負總責，這是環(huán)保法規(guī)定的，如果縣里市里的環(huán)保局都不歸自己管了，自己都沒有這個權限，那如何負責?一方面要減少地方政府對環(huán)境監(jiān)管機構的干擾，但真正垂直后，地方政府作為責任主體的約束，可能也沒有了，有一些矛盾需要解決。”

前述專家還向澎湃新聞透露，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制也會是在“十三五”期間落實的環(huán)境監(jiān)管工具，“環(huán)保部要借企業(yè)排放許可證制度，理順現(xiàn)在的監(jiān)管程序，包括環(huán)境影響評價、排污權交易、排污收費等。環(huán)保部內部司局也要進行相應的機構調整，調整之后，改變每個司局各管一塊，互不通氣的現(xiàn)狀，給企業(yè)一個清晰的排污守法邊界。按我的理解，部門之間溝通協(xié)調好，意義遠大于所謂的‘大部制’”。

中國人民大學環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長宋國君則建議，如果能把固定污染源、點源、移動源等污染源類型再加以區(qū)分，制定更細化的條目，將更有利于企業(yè)排污管理。

另外，《建議》中提到的建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)、健全環(huán)境信息公布制度、探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構、開展環(huán)保督察巡視等舉措均受到受訪專家們的肯定。