載明可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果，無非有兩個(gè)目的：一是告知或者警示違法當(dāng)事人，二是對(duì)違法當(dāng)事人形成一種威攝力。我認(rèn)為，這種做法反而適得其反。前者，把責(zé)令改正違法行為決定書這樣一種行政命令視同告知書，降低了它的法律效力;后者，如果向根本不會(huì)受到按日連續(xù)處罰的違法當(dāng)事人，或者連罰款處罰都尚未確定要作出的，發(fā)出這種行政命令，無疑等同恐嚇。
新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施已經(jīng)半年多，基層環(huán)保人員在日常工作中，常常遇到兩個(gè)困惑：一是涉嫌犯罪案件移送“卡殼”，二是按日連續(xù)處罰“難辦”。我認(rèn)為，這兩個(gè)困惑與頂層設(shè)計(jì)息息相關(guān)。
困惑一：縣市一級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，為什么需要省級(jí)以上環(huán)保部門認(rèn)定？
最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2013〕15號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“兩高司法解釋”)第11條第二款規(guī)定：縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門及其所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，經(jīng)省級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)可的，可以作為證據(jù)使用。
從該項(xiàng)規(guī)定可以推斷出，縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門及其所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，未經(jīng)省級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)可的，不能作為證據(jù)使用。我們暫且不論這一命題是否成立，單從實(shí)際執(zhí)行中，就會(huì)遇到兩種情形：一是公安部門對(duì)未經(jīng)省級(jí)環(huán)保部門認(rèn)可的縣市監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，不視為有效證據(jù)，不接受環(huán)保部門移送的涉嫌環(huán)境犯罪案件;二是省級(jí)環(huán)保部門對(duì)縣市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不予認(rèn)定。這兩種情形的發(fā)生，就是基于該司法解釋的規(guī)定使然。
第一，無論哪一級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，均可視作有法律效力的證據(jù)?！队?jì)量法》第21條規(guī)定，為社會(huì)提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府計(jì)量行政部門對(duì)其計(jì)量檢定、測(cè)試的能力和可靠性考核合格。《認(rèn)證認(rèn)可條例》第16條規(guī)定，向社會(huì)出具具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的檢查機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室，應(yīng)當(dāng)具備有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的基本條件和能力，并依法經(jīng)認(rèn)定后，方可從事相應(yīng)活動(dòng)，認(rèn)定結(jié)果由國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門公布?？h市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)獲得CMA認(rèn)證，其對(duì)外出具監(jiān)測(cè)報(bào)告均加蓋認(rèn)證標(biāo)志，即“中國計(jì)量認(rèn)證”。取得CMA認(rèn)證的機(jī)構(gòu)，其出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)具備法律效力。
第二，無論哪一級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，其作為證據(jù)的證明效力是平等的。國家、省、市、縣不同級(jí)別的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在其獲得CMA認(rèn)證過程并沒有差別性條件，如果市縣環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，必須由省級(jí)以上環(huán)保部門認(rèn)可才能作為證據(jù)使用，那么，司法實(shí)踐就違背了不能歧視證據(jù)的規(guī)則，將差別化對(duì)待不同行政層級(jí)的證據(jù)來源帶入司法審判工作，勢(shì)必破壞司法公正。
第三，無論哪一級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，均依法獨(dú)立承擔(dān)民事主體責(zé)任。這種差別化對(duì)待，如果僅僅是出于對(duì)市縣環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能力、水平的疑慮，純屬多余。新《環(huán)境保護(hù)法》第17條第三款規(guī)定，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用符合國家標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)設(shè)備，遵守監(jiān)測(cè)規(guī)范。監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。同時(shí)第65條規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。第68條規(guī)定，對(duì)篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的，追究行政責(zé)任。
第四，無論哪一級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，不論是作為認(rèn)定行政違法，還是認(rèn)定刑事犯罪，其證據(jù)效力是恒定不變的。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是唯一的、確定不變的。它是由《計(jì)量法》賦予公信力，不能因?yàn)樵摫O(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是分別用于判定行政違法，或者刑事犯罪就區(qū)別對(duì)待，進(jìn)而對(duì)該監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的來源作出附加條件。判定當(dāng)事人是違法還是涉嫌犯罪，須依據(jù)法律確定的界限，而非監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的層級(jí)來源。
第五，由省級(jí)以上環(huán)保部門認(rèn)可下級(jí)環(huán)保部門及其監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，是增加省級(jí)以上環(huán)保部門的義務(wù)，缺乏法律基礎(chǔ)。行政機(jī)關(guān)的職責(zé)應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定，或者由政府授予。兩高司法解釋要求，省級(jí)以上環(huán)保部門認(rèn)可下級(jí)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)以法律為基礎(chǔ)?，F(xiàn)行法律中，我們無法找到關(guān)于認(rèn)可監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的規(guī)定。這種認(rèn)可，屬于何種性質(zhì)的行政行為呢?是行政許可嗎?現(xiàn)行法律體系無法給出回答，而且這種認(rèn)可純屬該司法解釋創(chuàng)設(shè)，既無法定程序，也無法定內(nèi)容。
第六，具備CMA認(rèn)證資格的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)的采樣、分析、出具報(bào)告，獨(dú)立承擔(dān)民事主體責(zé)任，無論哪一級(jí)環(huán)保部門都不能替代。在執(zhí)法實(shí)踐中，環(huán)保部門依據(jù)加蓋有CMA標(biāo)志，以及加蓋該機(jī)構(gòu)印章的《監(jiān)測(cè)報(bào)告》作為定案的重要證據(jù)，而該報(bào)告并不需要加蓋該機(jī)構(gòu)所在環(huán)保局的印章才能生效。也就是說，環(huán)保部門不需要對(duì)其所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的《監(jiān)測(cè)報(bào)告》進(jìn)行認(rèn)可，更不需要上級(jí)對(duì)下級(jí)認(rèn)可。
鑒于上述理由，我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快撤銷兩高司法解釋關(guān)于“市縣環(huán)保局所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，需要省級(jí)以上環(huán)保部門認(rèn)定”的規(guī)定。
困惑二：責(zé)令改正決定書，為何需要載明拒不改正可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果？
《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》(以下簡(jiǎn)稱該規(guī)章)第9條規(guī)定，將“拒不改正可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果”列為責(zé)令改正違法行為決定書應(yīng)當(dāng)載明的內(nèi)容之一(第5項(xiàng))。環(huán)境保護(hù)部訂立規(guī)章，規(guī)范責(zé)令改正違法行為決定書的文書內(nèi)容，以及下級(jí)環(huán)保部門的執(zhí)法行為，無可厚非。但是，決定書應(yīng)當(dāng)載明拒不改正可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果，此舉不符合法律邏輯，值得商榷。
首先，并非所有責(zé)令改正的違法行為都會(huì)受到按日連續(xù)處罰。新《環(huán)境保護(hù)法》第59條規(guī)定，實(shí)施按日連續(xù)處罰須滿足三要素：一是針對(duì)違法排放污染物的違法行為;二是對(duì)該行為已經(jīng)做出罰款處罰;三是被責(zé)令改正，拒不改正的。針對(duì)違法行為做出責(zé)令改正違法行為決定書，是履行《行政處罰法》第23條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定。因此，對(duì)違法行為實(shí)施行政處罰時(shí)，做出責(zé)令改正違法行為決定書，是執(zhí)法部門的法律職責(zé)。但是，要求在決定書中載明拒不改正可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果，是不符合法律邏輯的，因?yàn)椴⒎撬械倪`法行為都會(huì)受到按日連續(xù)處罰(該規(guī)章第5條列舉了排污者如有以下5種違法行為，才會(huì)受到按日連續(xù)處罰)。
其次，新《環(huán)境保護(hù)法》第59條已經(jīng)明確規(guī)定了在哪種情況下拒不改正的，可以實(shí)施按日連續(xù)處罰。這是法律對(duì)行政處罰種類，以及應(yīng)受該種處罰的違法行為的設(shè)定，無需在責(zé)令改正的行政命令中贅述。要載明“可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果”，無非有兩個(gè)目的：一是告知或者警示違法當(dāng)事人，二是對(duì)違法當(dāng)事人形成一種威攝力。我認(rèn)為，這種做法反而適得其反。前者，把責(zé)令改正違法行為決定書這樣一種行政命令視同告知書，降低了它的法律效力;后者，如果向根本不會(huì)受到按日連續(xù)處罰的違法當(dāng)事人，或者連罰款處罰都尚未確定要作出的，發(fā)出這種行政命令，無疑等同恐嚇。
最后，讓環(huán)保部門承擔(dān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。如果辦案機(jī)關(guān)違反該規(guī)章規(guī)定，未在責(zé)令改正違法行為決定書中，載明拒不改正可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果，而辦案機(jī)關(guān)之后又實(shí)施了按日連續(xù)處罰，一旦遭遇行政訴訟，當(dāng)事人以該命令違反該規(guī)章為由，申請(qǐng)法院判決無效，辦案機(jī)關(guān)將會(huì)面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)。
基于以上，我建議，該規(guī)章第9條第5項(xiàng)應(yīng)當(dāng)刪除。
劉敏，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所研究員
