一、《實施意見》出臺的背景是什么?
PPP模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。
黨中央、國務(wù)院高度重視PPP模式的推廣運用工作，并接連做出了一系列重要部署。2013年11月9日召開的黨的十八屆三中全會要求，要“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，將PPP工作正式列入了議事日程;2013年12月12日召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議明確，“鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營”;2014年10月24日，召開國務(wù)院常務(wù)會議明確要求，“要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣PPP模式，使社會投資和政府投資相輔相成”;2014年11月16日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，強調(diào)要“建立健全PPP機制”;2015年5月13日，國務(wù)院再次召開常務(wù)會議，部署推廣PPP模式，匯聚社會力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給;2015年5月21日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，對推廣運用PPP模式做出全面部署，并要求地方各級政府出臺具體政策措施并抓好落實。
PPP模式是當(dāng)前新常態(tài)形勢下宏觀層面的重要機制體制變革，意義重大而深遠(yuǎn)。PPP模式減少政府對微觀事務(wù)的直接參與，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，拓展社會資本的發(fā)展空間，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道，增強經(jīng)濟增長動力;有利于構(gòu)建公共產(chǎn)品新產(chǎn)權(quán)關(guān)系，整合公私部門各自優(yōu)勢，將政府的政策意圖、社會目標(biāo)和社會資本的運營效率、競爭壓力結(jié)合起來，提高公共產(chǎn)品供給效率;有利于完善財政投入和管理方式，減輕當(dāng)期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。
遼寧省正處于全面深化改革，推進(jìn)老工業(yè)基地新一輪全面振興的關(guān)鍵階段，同時也面臨復(fù)雜嚴(yán)峻的形勢。大力推廣運用PPP模式，匯聚社會力量共同促進(jìn)遼寧經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，已是刻不容緩。6月8日，省政府召開了第47次常務(wù)會議，傳達(dá)國辦發(fā)[2015]42號文件精神，對遼寧省全面推廣運用PPP模式工作做出了全面部署。按照此次會議精神，省財政廳制定了推廣運用PPP模式工作方案，并代省政府起草了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》。7月27日，該實施意見經(jīng)省政府第53次常務(wù)會議審議通過。
二、推進(jìn)PPP工作的總體要求是什么?
《實施意見》指出，要按照黨中央、國務(wù)院部署，結(jié)合遼寧發(fā)展實際，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制和投入方式，引導(dǎo)和鼓勵社會資本積極參與公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)供給能力和效率。要著重堅持四項原則：一是堅持政府主導(dǎo)，市場運作。嚴(yán)格界定政府和市場邊界，構(gòu)建監(jiān)管與協(xié)作相結(jié)合的政府和社會資本合作機制。二是堅持風(fēng)險分擔(dān)，互利共贏。建立激勵與約束相結(jié)合的風(fēng)險分擔(dān)和利益補償機制，平衡項目經(jīng)濟效益和社會效益。三是堅持試點先行，先易后難。優(yōu)先選擇符合條件的政府存量債務(wù)項目進(jìn)行試點，循序漸進(jìn)、逐步推廣。四是堅持積極穩(wěn)妥，有序推進(jìn)。積極探索推廣運用PPP模式的有效途徑，有序推進(jìn)相關(guān)工作，形成適合實際的操作模式。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，防止政府支付責(zé)任過重，加劇財政收支矛盾。
三、推進(jìn)PPP工作的重點任務(wù)有哪些?
《實施意見》從鼓勵社會資本廣泛參與公共服務(wù)領(lǐng)域項目、加強PPP項目的規(guī)范管理、建立健全PPP項目監(jiān)督評價機制等方面，提出了12項重點任務(wù)。一是鼓勵社會資本在多種領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式。鼓勵縣級以上政府在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等領(lǐng)域已建成的存量項目或按規(guī)劃布局急需新上項目中開展政府與社會資本的合作。二是重點推進(jìn)存量項目按照PPP模式改造。重點推進(jìn)融資平臺公司存量項目按照PPP模式改造，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點民生項目建設(shè)。三是妥善做好項目規(guī)劃儲備工作。各級行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃及專項規(guī)劃發(fā)起PPP項目，社會資本也可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需求向行業(yè)主管部門建議發(fā)起。各級政府和有關(guān)部門結(jié)合本地實際，做好PPP項目的總體規(guī)劃。建立健全本地區(qū)PPP項目庫。四是認(rèn)真編制項目實施方案。項目實施機構(gòu)組織編制具體實施方案，報同級政府批準(zhǔn)。五是規(guī)范選擇項目合作伙伴。嚴(yán)格規(guī)范合作伙伴選擇的程序和方法，加強對采購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。六是合理確定雙方責(zé)任。項目實施機構(gòu)應(yīng)與選定社會資本依法簽訂項目合作協(xié)議，明確雙方權(quán)利與義務(wù)。進(jìn)一步完善合同協(xié)議文本，規(guī)范合作關(guān)系，明確責(zé)任界限。七是科學(xué)建立價格形成和財政補貼機制。各級政府和有關(guān)部門通過建立定期審價制度等方式，加強成本監(jiān)控，健全公共服務(wù)價格調(diào)整機制。對社會效益較好，但經(jīng)濟效益較差、不能覆蓋成本的項目，可合理給予財政補貼。八是加強項目風(fēng)險管理。政府及其部門不承擔(dān)社會資本或項目公司的償債責(zé)任。嚴(yán)禁各級政府及其部門為社會資本或項目公司提供融資擔(dān)保。加強對財政補貼等的風(fēng)險管理，嚴(yán)格堅持財政可承受原則。九是強化監(jiān)督檢查。建立健全常態(tài)化、全過程的監(jiān)督檢查制度，完善項目跟蹤問效機制。事先制定PPP項目臨時接管應(yīng)急預(yù)案，防范資產(chǎn)流失，維護(hù)公共利益。十是開展績效評價。建立健全政府、公眾等多方共同參與的綜合性評價體系，完善績效評價結(jié)果應(yīng)用機制。十一是鼓勵公眾監(jiān)督。將PPP項目情況以適當(dāng)方式進(jìn)行公開披露，自覺接受社會監(jiān)督。鼓勵社會公眾和利益相關(guān)方向政府有關(guān)部門反映或提請監(jiān)督檢查。十二是健全退出機制。提前明確PPP項目的退出路徑，保障項目持續(xù)穩(wěn)定運行。項目協(xié)議期滿或提前終止合作時，做好接管工作。
四、《實施意見》提出了哪些配套措施?
為保證《實施方案》得到有效貫徹落實，省政府提出了四項配套管理措施。一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。省政府成立推廣政府和社會資本合作模式及推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在省財政廳。省財政廳、省發(fā)展改革委、其他各有關(guān)部門分工協(xié)作，形成工作合力。各地政府要建立相應(yīng)工作機制。省政府將PPP模式推廣運用情況納入對各市政府的績效考核范圍。二是完善支持政策。要簡化項目審核流程，減少審批環(huán)節(jié)，建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制;要實行多樣化土地供應(yīng)，保障項目建設(shè)用地;要完善財稅支持政策，綜合采取多種方式加強對PPP項目的支持。探索通過以獎代補等措施，引導(dǎo)和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目。落實和完善國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。鼓勵地方政府與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金;要加強PPP項目推介，搭建對接平臺。加強與金融機構(gòu)合作，建立向金融機構(gòu)推介項目的常態(tài)化渠道。支持符合條件的優(yōu)質(zhì)項目申報國家示范項目;要鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新符合PPP模式特點的金融服務(wù)。鼓勵開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，引導(dǎo)商業(yè)性金融機構(gòu)拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行企業(yè)債券等市場化方式進(jìn)行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則參與PPP項目。三是強化能力建設(shè)。加大政策解讀和培訓(xùn)力度，鼓勵高校等教育單位將PPP納入課程計劃。大力開展調(diào)查研究，夯實政策制定和項目執(zhí)行的基礎(chǔ)。四是營造良好環(huán)境。消除推廣運用PPP模式的政策性障礙。研究制定針對PPP模式全過程的相關(guān)配套辦法、規(guī)程或指南，強化對參與各方的約束，幫助各方全面了解相關(guān)規(guī)則。強化對PPP模式的宣傳引導(dǎo)，增進(jìn)政府、社會和市場主體共識。財政、發(fā)展改革部門要積極搭建信息發(fā)布平臺，集中向社會公開發(fā)布項目信息。
