煤炭的長(zhǎng)期采掘，導(dǎo)致礦區(qū)及周邊出現(xiàn)地表沉陷、房屋倒塌、農(nóng)田損毀、生態(tài)環(huán)境惡化。截止2014年底，淮南采煤沉陷面積35.3萬畝，最大沉陷深度達(dá)20米以上，預(yù)計(jì)最終沉陷將達(dá)105萬畝，占該市土地總面積的27%?；幢辈擅撼料菝娣e27.2萬畝，按照目前的煤炭產(chǎn)能每年還將塌陷土地8000畝左右，并呈逐年增加趨勢(shì)。采煤沉陷區(qū)環(huán)境整治和修復(fù)任務(wù)艱巨。

村民在塌陷區(qū)農(nóng)民公園里練習(xí)太極劍。

“五難”牽絆發(fā)展

安徽省致公近日對(duì)沉陷區(qū)進(jìn)行了一次全面調(diào)研。他們發(fā)現(xiàn)，“五難”問題成為沉陷區(qū)治理的極大阻礙。

生態(tài)保護(hù)難。沉陷區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，包括歷史遺留原因和現(xiàn)代化開采進(jìn)度過快等原因。相對(duì)于破壞迅速而言，治理和恢復(fù)是一項(xiàng)復(fù)雜且漫長(zhǎng)的過程。沉陷區(qū)土地穩(wěn)沉?xí)r間長(zhǎng)，絕大部分已成為水面，無法進(jìn)行土地復(fù)墾，用地?zé)o法做到占補(bǔ)平衡。

利益協(xié)調(diào)難。沉陷區(qū)群眾重新安置費(fèi)用低，安置房屋成本實(shí)際產(chǎn)生與企業(yè)補(bǔ)償資金相抵缺口近三分之一，農(nóng)戶廠房、經(jīng)濟(jì)作物等資產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低;采煤企業(yè)一次性征地補(bǔ)償需4-7萬元/畝，由于土地指標(biāo)及資金問題，仍采用 “以租代征”方式，每年以每畝1800元青苗補(bǔ)償費(fèi)的形式給予失地農(nóng)民補(bǔ)償，當(dāng)前煤炭?jī)r(jià)格持續(xù)下降，青苗費(fèi)能否連續(xù)足額發(fā)放出現(xiàn)了不確定性;失地農(nóng)民社會(huì)保障資金不足，地方財(cái)力難以負(fù)擔(dān)，僅淮北、淮南兩市采煤沉陷區(qū)涉及人口就達(dá)61萬，淮南截至2014年底累計(jì)欠繳社保費(fèi)用13億元。

發(fā)展安置難。受沉陷區(qū)土地不屬于政府征地的影響，入住安置房的農(nóng)民無法納入養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍;由于沉陷區(qū)治理經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)周期長(zhǎng)，前期投入大、產(chǎn)出小，加之鎮(zhèn)、村、組原有的土地權(quán)屬問題，致使社會(huì)參與的積極性普遍不高;安置區(qū)企業(yè)進(jìn)駐尚不充分，就業(yè)機(jī)會(huì)少，部分缺乏就業(yè)技能的農(nóng)民就業(yè)壓力很大。

制度創(chuàng)新難。沉陷區(qū)土地在國(guó)土管理范疇上還是農(nóng)田，給土地流轉(zhuǎn)帶來困難，沉陷區(qū)綜合治理必須建立在產(chǎn)權(quán)變更的基礎(chǔ)上，否則進(jìn)行長(zhǎng)期投資實(shí)踐難度較大;按照有關(guān)規(guī)定，采礦企業(yè)必須提前3年向縣(區(qū))政府報(bào)送擬搬遷村莊計(jì)劃，以便二者共同調(diào)查核定搬遷戶數(shù)、人口等基本情況，但現(xiàn)狀多有突然塌陷情況發(fā)生，塌陷時(shí)間無法預(yù)知，政府很難把握建設(shè)時(shí)間節(jié)點(diǎn);安置新村用地缺乏指標(biāo)，使新村建設(shè)難以進(jìn)行。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難。資源型城市轉(zhuǎn)型也就是發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，以改變城市發(fā)展過分依賴資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式。現(xiàn)有窘境是產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量低、產(chǎn)業(yè)鏈條短、資金來源渠道窄，普遍存在 “一業(yè)獨(dú)大”，高消耗、高污染、低效率的粗放型增長(zhǎng)方式尚未從根本上轉(zhuǎn)變，新興產(chǎn)業(yè)及非資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，地方發(fā)展受資源型產(chǎn)業(yè)影響較大。這是采礦沉陷區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換能力差的直接原因所在。

綜治期盼長(zhǎng)效機(jī)制

省致公認(rèn)為，采礦沉陷區(qū)綜合治理需要達(dá)到的目標(biāo)，應(yīng)包括沉陷區(qū)居民的安置、發(fā)展，沉陷區(qū)的利用、水系重構(gòu)與濕地生態(tài)建設(shè)、礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)等，進(jìn)而通過礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境承載力的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

省致公建議政府明確治理思路，堅(jiān)持依法治理、農(nóng)業(yè)優(yōu)先原則，科學(xué)編制沉陷區(qū)的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，著力健全資源開發(fā)秩序約束機(jī)制、資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、利益分配共享機(jī)制、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制，探索各市獨(dú)具特色的轉(zhuǎn)型模式。特別是對(duì)于采礦沉陷區(qū)未征收土地，需要盡快出臺(tái)征收政策，逐步解決“以租代征”問題。

省里可根據(jù)各市采礦沉陷土地實(shí)際情況適當(dāng)核減耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)率，比照災(zāi)毀耕地政策對(duì)沉陷土地性質(zhì)進(jìn)行變更，爭(zhēng)取項(xiàng)目資金進(jìn)行復(fù)墾治理，增加可用土地;并加快推進(jìn)采礦沉陷區(qū)村莊搬遷安置。如：盡快解決新村建設(shè)用地指標(biāo)困境，可作為救災(zāi)工程用地邊用邊報(bào)批，積極向上爭(zhēng)取指標(biāo)，專列計(jì)劃予以解決;利用現(xiàn)有農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，在安置區(qū)配建商業(yè)服務(wù)設(shè)施創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)和市場(chǎng)知識(shí)培訓(xùn)，建立勞務(wù)輸出機(jī)制，努力解決失地農(nóng)民就業(yè)問題;將沉陷區(qū)失地農(nóng)民納入城市社保體系。

因地制宜，根據(jù)條件分類實(shí)施治理，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜漁則漁，建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)、水產(chǎn)漁業(yè)區(qū)或濕地休閑區(qū)，充分挖掘沉陷區(qū)土地利用價(jià)值。

同時(shí)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。培育適合采礦沉陷區(qū)的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型促進(jìn)質(zhì)量效率型集約增長(zhǎng)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)結(jié)構(gòu)的突破性調(diào)整;由于淮南被列為成熟型資源型城市，可支持其爭(zhēng)取成為國(guó)家級(jí)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)市;在條件成熟的地區(qū)推進(jìn)直供電試點(diǎn)。

打造融資平臺(tái)

安徽省11個(gè)資源型城市中，無論成長(zhǎng)型、成熟型與衰退型都有程度不等的采礦沉陷或因礦廢棄土地的問題。治理工業(yè)廢棄土地和挽救采煤沉陷區(qū)刻不容緩，而資金是最為核心的因素。省政協(xié)委員管永星建議打造長(zhǎng)效的融資平臺(tái)，為整治與挽救資源型城市廢棄與沉陷土地解決了輸血功能。

土地是城市發(fā)展的重要資源。美國(guó)早在1980年11月通過 《超級(jí)基金法》，明確工業(yè)廢棄治理區(qū)域，進(jìn)行危險(xiǎn)程度評(píng)估，并擬定清理方案;6年后再修訂通過《超級(jí)基金修訂與再授權(quán)法》，明確污染地塊購(gòu)買者責(zé)任保護(hù)條款及新的責(zé)任免除條款等。英國(guó)設(shè)立了遺棄土地基金，促進(jìn)廢棄土地的再利用，并于1998年2月發(fā)布全國(guó)性的目標(biāo)，即致力于優(yōu)先循環(huán)使用“棕地”，到2008年英國(guó)至少60%新住宅開發(fā)建立在“棕地”上。實(shí)際上這一目標(biāo)于2002年便提前實(shí)現(xiàn)了。有鑒于此，管永星認(rèn)為安徽省應(yīng)該盡早成立拯救土地基金(暫名)

管永星認(rèn)為，沉陷水面與廢棄土地需要花大力氣治理與恢復(fù)，似乎得不償失。但沉陷水面與廢棄土地除去部分用作公益，如公共建設(shè)與景觀用地、水利設(shè)施等，其他大部分只要規(guī)劃得當(dāng)，完全可供開發(fā)住宅、新型產(chǎn)業(yè)以及生態(tài)農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖業(yè)使用，有的收益并非遙不可期。政府應(yīng)該主動(dòng)宣傳，加強(qiáng)與各可能利益人(投資者、土地所有者、開發(fā)商、咨詢者、社會(huì)組織、技術(shù)提供者以及有投資需求民眾等)溝通協(xié)調(diào)，以發(fā)行債券、合同期權(quán)、眾籌等多種模式募集資金，加大基金規(guī)模，并就此建立基金運(yùn)轉(zhuǎn)公開接收監(jiān)督機(jī)制。美國(guó)也曾出臺(tái)許多政策措施，動(dòng)員社會(huì)各方力量和資源共同參與工業(yè)廢棄土地的清潔、利用和再開發(fā)，卓有成效,許多重建項(xiàng)目由政府與私人投資聯(lián)合開發(fā)，形成了“雙贏”結(jié)果。加拿大政府嚴(yán)格控制城市發(fā)展邊界，將房地產(chǎn)業(yè)逼上了治理工業(yè)廢棄土地的華容道，將主要的污染清理、資金籌集的任務(wù)都擔(dān)在了開發(fā)商肩上。建議安徽省在資源型城市中應(yīng)該嚴(yán)格設(shè)限房地產(chǎn)開發(fā)用地性質(zhì)，硬性規(guī)定房地產(chǎn)用地必須明確占廢棄工業(yè)用地與沉陷水面的比例，將社會(huì)資金逼進(jìn)專項(xiàng)基金通道。