8月24日，環(huán)境保護(hù)部向中石油云南石化有限公司發(fā)出環(huán)法[2015]70號(hào)行政處罰決定書(shū)，叫停違法建設(shè)的云南安寧煉油項(xiàng)目，并處以20萬(wàn)元罰款。目前，該項(xiàng)目總體建設(shè)進(jìn)度已達(dá)到89.17%，預(yù)計(jì)總投資200.8億元。
隨后的8月31日，界面新聞?dòng)浾呤盏搅藖?lái)自自然之友、公眾環(huán)境研究中心、環(huán)友科學(xué)技術(shù)研究中心、廣州綠網(wǎng)環(huán)境保護(hù)服務(wù)中心、云南大眾流域管理研究及推廣中心5家環(huán)保組織共同發(fā)出的呼吁信，要求依法根除建設(shè)項(xiàng)目“先上車(chē)后補(bǔ)票”的行業(yè)潛規(guī)則;同時(shí)對(duì)違法企業(yè)實(shí)施雙罰。
以云南安寧煉油項(xiàng)目為代表的“未批先建”行為，為何時(shí)有發(fā)生?企業(yè)又憑什么敢用建設(shè)先行之舉與環(huán)評(píng)“對(duì)賭”?而今叫停，該項(xiàng)目的后續(xù)解決方案是補(bǔ)充環(huán)評(píng)，還是重啟環(huán)評(píng)?界面新聞?dòng)浾邔?duì)此做了更為深入的了解。
賭的是經(jīng)濟(jì)需求優(yōu)先，生態(tài)靠后?
雖然云南省屬資源大省，油氣資源卻較為缺乏。目前，昆明的人口已高達(dá)720多萬(wàn)，一直以來(lái)并沒(méi)有配置煉化基地，也使昆明成為每年鬧“油荒”的重災(zāi)區(qū)。
2009年，中石油與緬甸能源部簽署了中緬原油管道權(quán)利與義務(wù)協(xié)議，中緬兩國(guó)計(jì)劃籌建一條原油管道，建成后，海上進(jìn)口原油和緬甸天然氣資源將通過(guò)陸地輸油管道的方式，繞開(kāi)馬六甲海峽直接輸送至中國(guó)，而中石油則負(fù)責(zé)這條原油管道項(xiàng)目的建設(shè)與營(yíng)運(yùn)。
中石油1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目便是中緬油氣管道工程其中的一個(gè)配套項(xiàng)目，后來(lái)云南在與重慶的角逐中贏得了這個(gè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目也曾一度令云南省政府引以為豪。此前，有專(zhuān)家分析，中石油1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目在云南落成后，每年至少能給當(dāng)?shù)貛?lái)逾千億元的GDP。
最終，煉油項(xiàng)目獲批在云南省安寧市落戶(hù)。安寧市位于云南省中部腹地，距離昆明市40余公里，區(qū)域內(nèi)鹽、鐵、磷等資源儲(chǔ)量巨大。該項(xiàng)目開(kāi)建后，安寧市便把石油產(chǎn)業(yè)集群作為該市最重要的一個(gè)發(fā)展目標(biāo)。
2012年，環(huán)保部審批了《中國(guó)石油云南1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》。然而，不斷被媒體曝光的信息顯示，中石油云南石化分公司并未按照此前獲批的環(huán)評(píng)報(bào)告進(jìn)行建設(shè)，存在未批先建和擅自改變生產(chǎn)工藝的嫌疑。
自2013年5月起，國(guó)內(nèi)民間環(huán)保組織“自然之友”便持續(xù)對(duì)中石油云南煉油項(xiàng)目開(kāi)展了持續(xù)的跟蹤調(diào)查。自然之友總干事張伯駒告訴界面新聞?dòng)浾?，最初從中石油云南石化分公司的招?biāo)公告等信息可以判斷出，這個(gè)項(xiàng)目已擅自將產(chǎn)量由1000萬(wàn)噸/年擴(kuò)產(chǎn)至1300萬(wàn)噸/年。
“我們后來(lái)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中不僅僅是在產(chǎn)能上被擅自提高了，中石油還對(duì)這個(gè)項(xiàng)目的生產(chǎn)工藝進(jìn)行了改造”，張伯駒說(shuō)，云南安寧的生態(tài)壞境非常脆弱，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中加裝了原油儲(chǔ)備罐，中石油為了降低生產(chǎn)成本，擅自改變了原油的清潔能源，采用污染較大的延遲焦化生產(chǎn)技術(shù)。
今年7月31日，環(huán)保部在官方網(wǎng)站上公布了由青島中油華東院安全環(huán)保有限公司對(duì)云南煉油項(xiàng)目做出的《中國(guó)石油云南1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目?jī)?yōu)化調(diào)整(中國(guó)石油-沙特阿美合資云南1300萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》(下稱(chēng)調(diào)整報(bào)告)。
查閱公開(kāi)資料得知，青島中油華東院安全環(huán)保有限公司隸屬于中國(guó)石油天然氣華東勘察設(shè)計(jì)研究院，是中國(guó)石油天然氣華東勘察設(shè)計(jì)研究院設(shè)立的控股子公司，負(fù)責(zé)了此次中石油云南安寧煉油項(xiàng)目變更的評(píng)估工作。
通過(guò)對(duì)比調(diào)整報(bào)告與《中國(guó)石油云南1000萬(wàn)噸/年煉油項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》，界面新聞?dòng)浾甙l(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目確實(shí)存在著產(chǎn)能擴(kuò)大以及生產(chǎn)工藝的變更這兩處重大調(diào)整。
其中，在產(chǎn)能調(diào)整上，該份環(huán)評(píng)調(diào)整報(bào)告指出，中緬原油管線(xiàn)一期原油能力為1300萬(wàn)噸每年，為適應(yīng)中緬原油管線(xiàn)原油輸送能力，提高管道和煉油的整體效益，將云南煉油項(xiàng)目加工能力從1000萬(wàn)噸提高到1300萬(wàn)噸。
生產(chǎn)工藝環(huán)節(jié)，環(huán)評(píng)調(diào)整報(bào)告中稱(chēng)，結(jié)合國(guó)家油品質(zhì)量省級(jí)要求，云南煉油項(xiàng)目對(duì)總體加工工藝流程進(jìn)行了調(diào)整，在原全加氫工藝的基礎(chǔ)上輔以延遲焦化裝置，增加120萬(wàn)噸/年延遲焦化裝置。
補(bǔ)充環(huán)評(píng)，還是重啟環(huán)評(píng)?
8月29日，環(huán)保部辦公廳印發(fā)了對(duì)中石油云南石化有限公司的行政處罰決定書(shū)后，界面新聞?dòng)?月31日收到了自然之友等5家環(huán)保組織共同發(fā)出的公開(kāi)信，信中呼吁關(guān)注中石油云南安寧煉油項(xiàng)目違法建設(shè)問(wèn)題。
“延遲焦化是重污染，這一裝置多產(chǎn)生的特征污染物是之前設(shè)計(jì)的路線(xiàn)所沒(méi)有的，比如說(shuō)3-4苯并芘，屬于毒性物質(zhì)，會(huì)致癌，它的毒性比被‘妖魔化’的PX產(chǎn)品嚴(yán)重了很多倍。”信中這樣寫(xiě)道。
“云南安寧本身生態(tài)環(huán)境很脆弱，我們測(cè)試過(guò)，螳螂川的水常年是劣V類(lèi)，大氣污染物排放在增多，地區(qū)環(huán)境也在惡化。”張伯駒表示，原來(lái)環(huán)評(píng)中規(guī)定的清潔生產(chǎn)工藝是基于當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境設(shè)置的，現(xiàn)在為了節(jié)約生產(chǎn)成本，換了延遲焦化的生產(chǎn)工藝后，對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)影響將會(huì)是破壞性的。
不過(guò)，也有青島中油華東院安全環(huán)保有限公司人士此前對(duì)界面新聞表示，環(huán)保部此次叫停中石油云南煉油變動(dòng)項(xiàng)目并非因?yàn)?ldquo;污染問(wèn)題”，而只是“部分工程存在未批先建的程序問(wèn)題”
對(duì)于未批先建的情況，國(guó)內(nèi)《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條已明確規(guī)定：“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”。
《環(huán)評(píng)法》第二十五條也規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門(mén)審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項(xiàng)目審批部門(mén)不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)。
張伯駒告訴界面新聞?dòng)浾撸鶕?jù)環(huán)評(píng)審批流程，接下來(lái)環(huán)保部將對(duì)中石油云南煉油項(xiàng)目重大變更后的環(huán)評(píng)做出審理，評(píng)估結(jié)果將決定該項(xiàng)目是否能繼續(xù)按照調(diào)整后的方案進(jìn)行，但現(xiàn)在無(wú)法預(yù)料最后會(huì)是怎樣的一個(gè)結(jié)果。
“按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，如果是項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了重大改變，需要重新進(jìn)行整體環(huán)評(píng)，因?yàn)楫?dāng)初通過(guò)了環(huán)評(píng)報(bào)告，就應(yīng)該按照環(huán)評(píng)報(bào)告中的規(guī)定來(lái)做，不應(yīng)該事后補(bǔ)充環(huán)評(píng)。”上海交通大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王曦分析說(shuō)。不過(guò)，也有多名環(huán)評(píng)師告訴界面新聞?dòng)浾?，在以往出現(xiàn)未批先建等違規(guī)操作的大項(xiàng)目中，環(huán)保部對(duì)問(wèn)題項(xiàng)目重啟整體環(huán)評(píng)的情況并不多。大多數(shù)項(xiàng)目向環(huán)保部遞交調(diào)整過(guò)的環(huán)評(píng)報(bào)告后都獲得通過(guò)，項(xiàng)目繼續(xù)建設(shè)投產(chǎn)。此外，如果項(xiàng)目被環(huán)保部否決，則項(xiàng)目需要停下來(lái)重新進(jìn)行整改。
“環(huán)評(píng)的整體性和一致性很重要，云南安寧煉油項(xiàng)目擅自變更生產(chǎn)工藝和產(chǎn)能后，不該只在獲批環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充環(huán)評(píng)。”張伯駒認(rèn)為，生產(chǎn)工藝與生產(chǎn)設(shè)施具有整體性，若生產(chǎn)工藝改變了，項(xiàng)目則需要重新進(jìn)行整體的評(píng)估，重新讓公眾參與，而不是修修補(bǔ)補(bǔ)。
“先斬后奏”成風(fēng)，環(huán)評(píng)“對(duì)賭”何時(shí)了?
界面新聞?dòng)浾呔驮颇习矊師捰晚?xiàng)目的“未批先建”現(xiàn)象聯(lián)系了中石油的發(fā)言人，該發(fā)言人稱(chēng)需要傳真采訪(fǎng)提綱到其辦公室。隨后記者將采訪(fǎng)提綱傳真過(guò)去，但截至發(fā)稿前，記者仍未收到中石油的答復(fù)。
實(shí)際上，除了云南安寧煉油項(xiàng)目之外，在國(guó)內(nèi)無(wú)論是縣級(jí)項(xiàng)目，還是全國(guó)重點(diǎn)項(xiàng)目，環(huán)評(píng)流程上都出現(xiàn)過(guò)不少“先上車(chē)后補(bǔ)票”、“先斬后奏”式的現(xiàn)象，這也嚴(yán)重削弱了環(huán)評(píng)的權(quán)威性。
如2013年1月，環(huán)保部對(duì)廈門(mén)騰龍芳烴(漳州)有限公司進(jìn)行處罰，該公司PX項(xiàng)目中二甲苯工程及整體公用配套工程原料調(diào)整項(xiàng)目報(bào)批的變更環(huán)評(píng)未批先建，但后來(lái)這一項(xiàng)目的環(huán)評(píng)獲得通過(guò)。
在長(zhǎng)江流域，水電站未批先建的項(xiàng)目更是頻繁出現(xiàn)。2005年，溪洛渡水電站環(huán)評(píng)未批先建便是一個(gè)典型例子，當(dāng)時(shí)該項(xiàng)目被環(huán)?？偩纸型！２贿^(guò)時(shí)隔不久，環(huán)評(píng)便獲得了批復(fù)，2013年溪洛渡水電站已正式開(kāi)始發(fā)電。此外，2009年金沙江的龍開(kāi)口、魯?shù)乩瓋勺娬疽蛭磁冉ㄒ脖唤型＃鋾r(shí)龍開(kāi)口水電站已投資27億元，不過(guò)后來(lái)兩座水電站也先后獲批建設(shè)。
對(duì)于國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)亂象，今年8月29日，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧在全國(guó)人大常委會(huì)上表示，目前規(guī)劃環(huán)評(píng)的意見(jiàn)難以形成剛性約束，沒(méi)有追責(zé)機(jī)制，“未評(píng)先批”的現(xiàn)象比較普遍。比如，全國(guó)有111個(gè)煤礦區(qū)的總體規(guī)劃中，大概45%的規(guī)劃環(huán)評(píng)滯后于規(guī)劃審批，規(guī)劃環(huán)評(píng)成果也往往被“選擇性”落實(shí)。
一名參與過(guò)多年環(huán)評(píng)工作的環(huán)評(píng)師告訴界面新聞?dòng)浾?，以前很多省?jí)、國(guó)家級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目急著上馬，都是采取先建后批的方法，這是由于一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)持著和環(huán)保部門(mén)“賭一把”的心理。該環(huán)評(píng)師指出：“當(dāng)項(xiàng)目前期各方投資者投入了大量資金建設(shè)后，環(huán)保部門(mén)往往迫于壓力而審批項(xiàng)目通過(guò)環(huán)評(píng)。即使項(xiàng)目被叫停，最后還是以通過(guò)結(jié)局。”
該環(huán)評(píng)師還告訴記者，未批先建的現(xiàn)象在水電項(xiàng)目出現(xiàn)的比例最高，因?yàn)樗婍?xiàng)目在主體工程環(huán)評(píng)之前，需要先進(jìn)行“三通一平”(水通、電通、路通以及場(chǎng)地平整)等前期準(zhǔn)備工程的環(huán)評(píng)。而且環(huán)評(píng)的審批權(quán)限已下放到省一級(jí)，相當(dāng)于先做個(gè)小環(huán)評(píng)。過(guò)去，這種項(xiàng)目大多都是省級(jí)重點(diǎn)工程，所以幾乎沒(méi)有不通過(guò)的。
不過(guò)，2015年1月1日起，被稱(chēng)為史上最嚴(yán)的新《環(huán)保法》正式實(shí)施，該法針對(duì)規(guī)范環(huán)評(píng)做出更嚴(yán)厲的規(guī)定。不少人認(rèn)為“補(bǔ)辦環(huán)評(píng)”或?qū)⒊蔀檫^(guò)去，“先上車(chē)后補(bǔ)票”的時(shí)代有望退出歷史舞臺(tái)，云南安寧煉油項(xiàng)目被叫停，會(huì)成為規(guī)范環(huán)評(píng)時(shí)代的開(kāi)始嗎?
同時(shí)，也有專(zhuān)家擔(dān)憂(yōu)，環(huán)保部并不是強(qiáng)勢(shì)部門(mén)，如果執(zhí)法過(guò)程中不嚴(yán)格，新《環(huán)保法》將會(huì)淪為一紙空文。王曦認(rèn)為，在打擊環(huán)評(píng)亂象方面，環(huán)保部之外的相關(guān)部門(mén)也應(yīng)參與進(jìn)來(lái)，因?yàn)橐粋€(gè)重大項(xiàng)目往往不只是環(huán)保部門(mén)能審批完成，還需要發(fā)改委等部門(mén)的參與，因而這些部門(mén)都有義務(wù)參與進(jìn)來(lái)，共同守緊環(huán)評(píng)關(guān)。
