今年以來，受經(jīng)濟(jì)增長放緩和地價下行的影響，我國國家財政增速放緩，可以說，我國財政狀況正面臨著階段性的困難。那么，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中低利潤項目對財政資金支持的嚴(yán)重需求和目前國家由于宏觀調(diào)控政策的轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的暫時性財政困難之間將會產(chǎn)生資金需求與供給之間的嚴(yán)重矛盾，這種矛盾重點集中在地方政府這一層級。在地方財政壓力較大的情況下，我們又應(yīng)該如何做好中低利潤環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目呢?

日前，中國人民大學(xué)生態(tài)金融中心副主任藍(lán)虹在接受記者采訪時表示，環(huán)保產(chǎn)業(yè)所涉及項目很復(fù)雜，有公益類的，有市場類的，這些中低利潤的環(huán)保項目面臨著極大的挑戰(zhàn)，比如，融資難度進(jìn)一步加大，但這些環(huán)保項目往往又是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域極為需要的?；蛟S PPP(Public-PrivatePartnership)區(qū)域環(huán)?；鸬脑O(shè)立可以解決中低利潤環(huán)保項目的融資困境，因為這種創(chuàng)新的PPP環(huán)?；鹂梢詫崿F(xiàn)政府資本、社會資本和環(huán)保企業(yè)三方的利益共贏。

藍(lán)虹認(rèn)為，PPP模式即政府和社會資本合作模式，在環(huán)境保護(hù)中的運用分為三個層次：第一，環(huán)保項目層次，如大型污水處理廠和垃圾焚燒發(fā)電廠的PPP模式;第二，環(huán)保產(chǎn)業(yè)層次，即在某一環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域建立PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，如PPP土壤修復(fù)基金;第三，區(qū)域或者流域環(huán)境保護(hù)層次，如PPP模式生態(tài)城建設(shè)基金和PPP模式流域水環(huán)境保護(hù)基金等。

單一環(huán)保項目的PPP模式

藍(lán)虹介紹，單一環(huán)保項目的PPP模式的產(chǎn)生，是伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施民營化的建設(shè)而發(fā)展的。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的很多項目，都屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最早出現(xiàn)的是城市污水處理廠。因為這些環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施都屬于大型投資類項目，一個污水處理廠的投資經(jīng)常高達(dá)十幾億元，所以，需要采用項目融資方式，組建項目公司，專項管理項目投資資金并組織建設(shè)和運營，而投資回報也是基于項目本身產(chǎn)生的收益，與母公司沒有關(guān)系。

比如，污水處理廠主要是通過污水處理費來回收投資并獲得利潤。這種方式最早可追溯到2002年，當(dāng)年原建設(shè)部頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，開始在市政公用領(lǐng)域推行特許經(jīng)營。此后，原建設(shè)部先后頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》和《特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》，為PPP模式在這一領(lǐng)域的應(yīng)用開始探索道路。

到了目前這一階段，污水處理廠和垃圾焚燒發(fā)電廠采用的基本是這種單一PPP模式來進(jìn)行項目融資。中央和各級政府加大資金投入，鼓勵推行PPP模式，極大地推動了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，由于實施了PPP模式，培育了一批專業(yè)化的環(huán)境服務(wù)公司，促進(jìn)了環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，提升了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理水平。

但藍(lán)虹認(rèn)為，這一模式也存在一些急需解決的問題，其中最重要的就是環(huán)境服務(wù)價格缺乏調(diào)整機(jī)制。比如，有些地方污水處理服務(wù)價格，并未因國家提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)而相應(yīng)提高，也未考慮污泥處置成本，更未涉及污水處理設(shè)施的升級改造和更新維護(hù)，而是一味地要求運營企業(yè)自行承擔(dān)由此而增高的運營成本，致使其財務(wù)不可持續(xù)。

PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金

藍(lán)虹向記者介紹，PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是指財政資金參與市場的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)基金，用于重點扶持和引導(dǎo)其投向環(huán)境保護(hù)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。根據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，產(chǎn)業(yè)投資基金是指一種對未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享和風(fēng)險共擔(dān)的集合投資制度，通過向投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，由基金經(jīng)理自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等實業(yè)投資。

藍(lán)虹認(rèn)為，結(jié)合產(chǎn)業(yè)投資基金的概念界定可知,PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是向環(huán)保企業(yè)或項目提供投融資的一種新興工具。通過發(fā)行基金份額或收益憑證,將投資者的資金集中起來,為環(huán)保產(chǎn)品、技術(shù)研發(fā)及環(huán)保企業(yè)發(fā)展提供資金和管理支持,并在適當(dāng)時機(jī)抽回資本,以獲得資本增值。

藍(lán)虹表示，在該基金的構(gòu)成中，財政資金的所占比例不高，所以，政府并不作為主要合伙人進(jìn)入基金的管理機(jī)構(gòu)，而只是作為有限合伙人。其原因在于，這種基金只能投資于未上市的企業(yè)，而且還是處于概念期的企業(yè)，這就極大地增加了投資的風(fēng)險。財政資金在其中主要發(fā)揮引導(dǎo)作用，扶持更多的風(fēng)投資金投向環(huán)境保護(hù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。目前，中國已經(jīng)試點的PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)基金。

PPP模式區(qū)域或流域環(huán)保基金

最后，藍(lán)虹還向記者介紹了PPP模式區(qū)域環(huán)?；?。作為PPP的創(chuàng)新模式，與一般PPP項目不同，PPP模式區(qū)域環(huán)?；饘?yīng)的不是單一項目，而是一個項目包，項目包內(nèi)分為高、中和低利潤項目群，包含的項目來自多個產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)鏈可以互相銜接和互相呼應(yīng)，將中低利潤項目與高利潤項目捆綁在一起，從而使中低利潤的環(huán)保項目可以通過產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應(yīng)的設(shè)計來降低風(fēng)險，提高項目包整體收益。

另外，PPP模式區(qū)域環(huán)?；鹁哂胸灤㏄PP模式的以項目為基礎(chǔ)、以合同為核心和以特許經(jīng)營權(quán)的讓渡為手段，集項目融資、建設(shè)與運營為一體的特征。該基金的項目包是已經(jīng)在合同中規(guī)定了的，通過特許經(jīng)營權(quán)讓渡和合同管理，為該項目包專門組建的項目公司不能只挑揀高利潤項目，必須接受環(huán)境目標(biāo)，以及為達(dá)到該環(huán)境目標(biāo)所必須實施的所有項目，含中低利潤項目和無利潤項目。

這種基金實際上是把整個區(qū)域或者流域的環(huán)境保護(hù)作為一個大項目，里面分布的各種產(chǎn)業(yè)鏈作為子項目，各個產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應(yīng)，使原來并不盈利的環(huán)保項目，通過復(fù)合產(chǎn)業(yè)鏈的設(shè)計等方法使整個項目包的總收益達(dá)到可以吸引社會資本的水平。PPP模式的區(qū)域或流域環(huán)境保護(hù)基金，在國外已經(jīng)運用，但在中國還在試點階段，主要運用于生態(tài)城建設(shè)或者流域保護(hù)。

最后，藍(lán)虹表示，上述分類應(yīng)該是PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域運用中的三個層次，各有利弊及針對性，但無論是哪一種模式，在國家財政增速放緩時，對中低利潤環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目而言，都不失為可以探討并在實踐中不斷成熟的方法和模式。