當前我國城市生活垃圾每年產(chǎn)生接近2億噸，且近年來以10%的速度在增長。要處理這些日益增多的垃圾，不僅需要興建垃圾填埋場或焚燒處理廠，還需要做好垃圾收運、資源化利用、滲濾液處理等全鏈條工作。在地方財政資金日益吃緊的情況下，無論是存量項目，還是改擴建或新建項目，都有推廣PPP模式的需求。推廣PPP模式，最關(guān)鍵是要落地實施，這首先就需要找到合適的社會資本。

要找到合適的社會資本并未易事，有些項目甚至付出了巨大的代價。例如，東北某市中心城區(qū)垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的初次招商就以談判無果告終。該項目2003年面向全國招標，經(jīng)評標選擇日本某投資人與國內(nèi)企業(yè)組成的聯(lián)合體為中標人，政府與其就項目協(xié)議具體條款展開了長達五六年十幾輪的談判，垃圾處理補貼費越談越高，從中標報價60多元/噸談到100多元/噸。由于政府與投資人在協(xié)議的某些關(guān)鍵條款上始終未能達成一致，談判無果而終。

有些項目在采購環(huán)節(jié)就出了問題。因為資格條件設(shè)置不合理或者是項目條件不具吸引力等原因，有些項目一次招標流標，還有些第二次招標依然流標。有些項目選中了社會資本，也簽署了項目協(xié)議，但項目歷經(jīng)多年難以推進。難以推進的原因很多，有的是因為當初協(xié)議約定的工藝不明確，不適合當?shù)厍闆r，造成無法實施;有的是因為民眾反對，無法實施;有的是因為投資人資金未能落實，或者建設(shè)、運營管理經(jīng)驗不足，導致項目推進緩慢或是運行效率低下。

無論是在項目采購還是執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題導致垃圾處理項目無法實施，都與選擇社會資本的思路與方式有很大關(guān)系。轉(zhuǎn)變一下思路，或許就是“柳暗花明又一村”。前面提到的東北某市中心城區(qū)垃圾處理項目就是一個典型的例子。2009年，該市決定重新招標。這一次，政府聘請了專業(yè)咨詢機構(gòu)，僅用了5個月時間就完成了招標工作，中標人報價不到原日本投資人要價的一半。項目于2012年7月竣工投產(chǎn)并順利運營至今，政府和社會資本各方都對這個項目重新招商的結(jié)果非常滿意。這一次招標為什么取得了滿意的效果?這里面到底有什么訣竅呢?筆者總結(jié)了幾點經(jīng)驗供參考。

一是項目條件要全面、公平、合理，具吸引力。社會資本參與項目的最終目的還在于獲得回報，因此項目條件必須要有吸引力才會有合適的社會資本參與。項目條件主要體現(xiàn)在招標文件中，其中尤以項目協(xié)議最為重要。協(xié)議內(nèi)容應完備、準確，條款設(shè)置要公平合理。財政部在2014年12月30日發(fā)布了PPP項目合同指南，國家發(fā)改委也發(fā)布過PPP項目通用合同指南(2014版)。這些文件對PPP項目合同內(nèi)容和注意事項都進行了說明。國內(nèi)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)市場化領(lǐng)域已進行了20多年探索，積累了各種類型的項目協(xié)議文本，其經(jīng)驗完全可以借鑒。就垃圾處理項目而言，協(xié)議中必須明確選址、主流處理工藝以及焚燒處理、煙氣處理、污水處理、飛灰處理等各項主要工藝，還需明確設(shè)備的檔次、種類、污染物的排放標準等內(nèi)容。工藝和技術(shù)的確定必須要切合實際。這需要政府相關(guān)部門和設(shè)計單位做好充分的前期調(diào)研，選擇的起點要合適，要有前瞻性。選址方面也要多方考察，提前做好當?shù)孛癖姷男麄鹘逃ぷ?。關(guān)于價格及其調(diào)整、補貼及其支付、各種風險分配與處理機制、違約處理、爭議解決等重要事項也都應當有完備的約定。協(xié)議條款內(nèi)容還要考慮政府和社會資本各方的合理訴求，政府不能強勢壓制社會資本，社會資本也不能有不合理的要求，總之要站在一個公平、公正的角度來編制項目協(xié)議。

二是要設(shè)定合適的資格條件?！秶鴦赵恨k公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》中指出，開展PPP項目要“綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實守信的合作伙伴。”這是選擇投資人的一個基本要求，具體如何設(shè)置，還得看項目情況。如果設(shè)定得過高，沒有社會資本響應，或者響應的過少，起不到充分競爭的作用。如果設(shè)定得過低，社會資本的經(jīng)驗、技術(shù)、資金實力不足，項目實施就難以保證。技術(shù)能力和管理經(jīng)驗是軟性指標，可以通過項目業(yè)績來評判。財務實力和業(yè)績經(jīng)驗一般是硬性指標，主要結(jié)合擬實施項目的經(jīng)濟技術(shù)指標、投資額等因素來設(shè)置。就前述東北某市中心城區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項目來講，財務實力方面，要求投資人近3年的平均凈資產(chǎn)不低于4億元，總資產(chǎn)不低于8億元;業(yè)績經(jīng)驗方面，要求投資人具有建設(shè)運營管理平均日處理500噸以上爐排爐工藝的垃圾焚燒項目經(jīng)驗，并且成功運行一年以上。這些要求與項目的實際情況是相當?shù)模髞淼恼袠诉^程也說明這種設(shè)置既保證了有充足的社會資本參與，又有利于實現(xiàn)優(yōu)中選優(yōu)?，F(xiàn)在很多地方在做PPP項目時有種傾向，特別強調(diào)希望引進央企和國企，但這與國家推進非公有制經(jīng)濟的目標是不相符的，應當多鼓勵那些符合條件的民營企業(yè)同臺競技，共同發(fā)展。

三是要強調(diào)通過競爭性程序選擇社會資本。財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》提出了5種采購方式，包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。具體選用哪種采購方式應視項目情況而定。

一般而言，核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目應采購公開招標的方式。公開招標的法律法規(guī)相對比較成熟，招標投標法和政府采購法對此都有明確規(guī)定。在采購過程中要盡量避免各種不必要的干擾，依法辦事，對所有社會資本一視同仁。

上面提到的東北某市中心城區(qū)垃圾焚燒項目就采用了公開招標的方式，并采取暗標形式，保障了評審過程的公平性。垃圾焚燒領(lǐng)域有實力的9家社會資本都參與了投標，競爭非常激烈，最終招標結(jié)果幫助政府每年節(jié)省財政支出近3000萬元。這也全面闡釋了充分競爭和公平競爭的魅力所在。