傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，大水漫灌，水資源浪費嚴重，如何撥動農(nóng)業(yè)節(jié)水“敏感神經(jīng)”?

2014年10月，國家發(fā)改委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部等國家四部委聯(lián)合出臺《深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點方案》，在全國27個省選擇80個縣試點農(nóng)業(yè)水價綜合改革，我省岳陽縣、寧鄉(xiāng)縣、瀏陽市、長沙縣、漣源市被列為試點縣。

“深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革，旨在讓農(nóng)業(yè)水價更好地反映市場供求和資源稀缺程度，發(fā)揮水價在節(jié)水中的杠桿作用，激發(fā)農(nóng)民的節(jié)水動力。”省水利廳財務(wù)處處長周波藝介紹。

試點工作開展以來，省政府建立了分管副省長為召集人的聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作。省發(fā)改、財政、水利、農(nóng)業(yè)等部門密切合作，發(fā)揮價格調(diào)整、資金整合、行業(yè)指導等優(yōu)勢，形成工作合力。各試點項目縣貫徹習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的指導思想，以促進農(nóng)業(yè)節(jié)水增效為目標，以完善農(nóng)業(yè)水價形成機制為核心，以創(chuàng)新體制機制為動力，從農(nóng)業(yè)水權(quán)分配、農(nóng)業(yè)水價形成機制、精準補貼與節(jié)水獎勵機制、用水合作組織建設(shè)、工程建設(shè)與產(chǎn)權(quán)制度改革等方面入手，著力深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點，探索形成可復(fù)制、易推廣的改革模式，為全面推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革積累經(jīng)驗、奠定基礎(chǔ)。

一、農(nóng)業(yè)水權(quán)到戶，用水總量“封頂”——

農(nóng)業(yè)告別“大鍋水”

水權(quán)，對很多人來說，還是一個比較陌生的概念。2011年的中央1號文件首次提出，建立用水總量控制制度;建立和完善國家水權(quán)制度，充分運用市場機制優(yōu)化配置水資源。

我省各試點項目區(qū)通過明確農(nóng)業(yè)水權(quán)，按照“定額供水、計量收費、梯級計價、節(jié)約有獎、超用加價、水權(quán)可流轉(zhuǎn)”的原則，推行用水定額管理，逐級分配到農(nóng)民用水合作組織或用水戶，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水總量“封頂”目標。

——推進水權(quán)改革，變“大鍋水”為“商品水”。

長沙縣桐仁橋灌區(qū)率先實行水權(quán)改革。“就像林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)可分到農(nóng)戶一樣，水資源也可以分下去，這就是水權(quán)，不再是‘大鍋水’了。”桐仁橋水庫管理所所長易進通俗地說。

桐仁橋水庫，年平均供水量為1000萬立方米，既承擔著3.2萬畝農(nóng)田灌溉任務(wù)，也是長沙縣北部16萬余人的飲用水水源，且飲用水需求正以每年32%的速度快速增長。如何平衡灌溉供水與飲用水供水之間的矛盾?該縣通過水權(quán)改革、科技計量入手，對灌溉用水實行總量“封頂”，挖掘灌溉節(jié)水潛力。

經(jīng)過科學核算，桐仁橋灌區(qū)以初始水權(quán)為基礎(chǔ)，對農(nóng)業(yè)灌溉用水實行總量控制，全灌區(qū)一年灌溉用水總量為552.7萬立方米。根據(jù)灌區(qū)近10年來平均用水量測算，由水庫配送到農(nóng)田，按照平均用水204.6立方米/畝的標準制定配水定額計劃，對灌區(qū)內(nèi)的受益者以支渠(村)為單位分配水權(quán)，定額內(nèi)水量實行低收費，超定額部分實行梯級加價制度。改革農(nóng)業(yè)水費計收方式，像預(yù)存話費一樣，實行“先費后水”預(yù)存模式。供水前，由農(nóng)民用水戶協(xié)會向灌區(qū)管理單位預(yù)購水權(quán)，年終按實際用水量結(jié)算水費，多退少補。

——發(fā)展科技計量，改“按畝收費”為“按方收費”。

通過計量，水權(quán)才能量化。官莊水庫瀏陽灌區(qū)根據(jù)渠道的流量和水深、底寬和實際用水需求，建設(shè)20處量水設(shè)施，均設(shè)在每一個支渠的分水口，作為與農(nóng)民用水戶協(xié)會的水量計量點。在5個試點項目區(qū)，水費全部由“按畝收費”改為“按方計量收費”，全部實現(xiàn)斗渠口計量。桐仁橋灌區(qū)建成智能遠程自控系統(tǒng)，既可遠程控制灌區(qū)干渠、支渠閘門自動啟閉，也可分段測流、分點計量，還能監(jiān)測每個村組、用水戶協(xié)會的水量分配。

二、水價、補貼、獎勵“三管齊下”——

撥動農(nóng)業(yè)節(jié)水“敏感神經(jīng)”

在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、居民生活、城鎮(zhèn)公共、生態(tài)環(huán)境等各類用水中，農(nóng)業(yè)用水價格長期偏低，難以充分發(fā)揮市場機制對水資源的優(yōu)化配置作用。在試點過程中，我省通過完善農(nóng)業(yè)水價政策、建立精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制，“三管齊下”，以經(jīng)濟杠桿撥動農(nóng)業(yè)節(jié)水“敏感神經(jīng)”。

——建立合理的農(nóng)業(yè)水價形成機制。

各項目區(qū)所在的發(fā)改物價部門對農(nóng)業(yè)用水成本進行測算，在充分考慮農(nóng)民承受能力、水資源稀缺程度等基礎(chǔ)上，綜合考慮水資源稀缺程度以及用戶承受能力等因素，合理制定農(nóng)業(yè)用水價格。改革后的水價，國有骨干工程達到運行維護成本水平，末級渠系達到全成本水平。區(qū)分不同作物，在終端用水環(huán)節(jié)探索實行分類水價。充分考慮田間水利設(shè)施建設(shè)情況、節(jié)水技術(shù)推廣應(yīng)用情況，對超定額用水探索實行累進加價，以此鼓勵用水戶節(jié)水和調(diào)整結(jié)構(gòu)。

漣源市山茂水庫灌區(qū)實行“分類計價，超定額累進加價”，即：超定額用水越多，加價越多。用水定額部分，糧食作物的水價為0.155元/立方米，達到運行維護費用水平;一般經(jīng)濟作物的水價則為0.298元/立方米，達到全成本水平。糧食作物超定額用水，遞增80立方米/畝以內(nèi)，水價按基礎(chǔ)水價的1.5倍即0.2325元/立方米收取;遞增80-160立方米/畝以內(nèi)，則按基礎(chǔ)水價的3.0倍即0.465元/立方米收取。

——建立精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制。

“通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革，要達到節(jié)水的目的，但又不能過多增加農(nóng)民的灌溉成本。這就需要建立農(nóng)業(yè)用水精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制。”省水利廳財務(wù)處處長周波藝說。

鐵山水庫灌區(qū)實行的節(jié)水補貼、獎勵政策，實現(xiàn)水價雖有所提高但農(nóng)民支出實際減少、用水量減少但經(jīng)濟效益增加，當?shù)夭簧俎r(nóng)民嘗到了節(jié)水的甜頭。鐵山灌區(qū)管理局發(fā)揮大型灌區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多元優(yōu)勢，合理籌資補貼農(nóng)業(yè)節(jié)水：每年安排至少不低于10萬元，用于節(jié)約用水獎勵及用水戶協(xié)會年度評比中獲得先進的單位和個人。資金來源如下：城市供水出資60%，庫區(qū)養(yǎng)殖出資25%，電力生產(chǎn)出資15%。第一年安排資金10萬元，今后逐年增加。

從效益上看，這是多贏之舉。按照水權(quán)分配方案，已參與改革的3個用水戶協(xié)會，每年可節(jié)約用水460萬立方米。鐵山水庫的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)包括城市供水、農(nóng)業(yè)灌溉、發(fā)電和養(yǎng)殖。各產(chǎn)業(yè)用水效益有差異，其中，城市供水效益為0.3元/立方米;發(fā)電供水效益為0.04元/立方米;養(yǎng)殖年產(chǎn)值600余萬元，雖然不消耗水，但必須保證正常庫水位;農(nóng)業(yè)供水效益為0.01375元/立方米。平均下來，每立方米的水，產(chǎn)生的效益為0.082元。由此推算，通過改革，參與改革的3個協(xié)會每年因節(jié)水為鐵山灌區(qū)管理局帶來的經(jīng)濟效益為31.40萬元。而且，農(nóng)業(yè)節(jié)水后，可用于城市供水的水量增加，有更多的空間擴張城市供水市場或用于水生態(tài)、水環(huán)境建設(shè)。

漣源市、長沙縣、瀏陽市、寧鄉(xiāng)縣則實行政府補貼水價、節(jié)水回購政策。瀏陽灌區(qū)管理處建立用水戶協(xié)會精準補貼機制，在地方財政補助185萬元的同時，對參與試點的5個農(nóng)民用水戶協(xié)會另外還補助獎勵15萬元。漣源市山茂水庫灌區(qū)對農(nóng)民節(jié)約用水定額部分，按0.15-0.20元/立方米的標準，出資予以回購，鼓勵節(jié)約用水。同時，水權(quán)可流轉(zhuǎn)，一個灌溉季結(jié)束后，節(jié)余水票可在用水戶之間流轉(zhuǎn)交易，也可由協(xié)會回購后賣給金石自來水廠，還可結(jié)轉(zhuǎn)到下一個灌溉季。

三、發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會主體作用——

“一把鋤頭”管水用水

在農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點中，我省注重調(diào)動農(nóng)民參與的積極性，在利用中央財政資金改造末級渠系的同時，推進農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范化建設(shè)。由農(nóng)民用水戶自愿參加、自我管理，主要負責末級渠系工程建設(shè)、水價執(zhí)行、用水管理、工程管護等，推行“輸水到戶、收費到戶，水價公開、灌溉面積和實用水量公開、協(xié)會賬目公開”的“兩到戶、三公開”制度，將渠系工程的“千根線”串成了“一根針”，實現(xiàn)“一把鋤頭”管水。

漣源市山茂水庫灌區(qū)項目試點啟動后，在漣源市水務(wù)部門指導下，金石鎮(zhèn)農(nóng)民用水戶協(xié)會及7個農(nóng)民用水戶片區(qū)分會隨即成立，建立健全了供水管理、工程維護、水費收繳、財務(wù)管理等規(guī)章制度。灌區(qū)用水管水實行二級管理：金石鎮(zhèn)農(nóng)民用水戶協(xié)會為灌區(qū)一級管水單位，主要負責測算灌區(qū)需水量，根據(jù)需水時段聯(lián)系水庫管理單位調(diào)水，合理向灌區(qū)受益村配水。各片區(qū)分會為灌區(qū)二級管水單位。協(xié)會確立了放水的“三先三后”(先水田、后旱土，先塘壩、后庫水，先遠灌、后近灌)的原則，根據(jù)各村用水量，按渠道設(shè)置好的水位流量標記，調(diào)節(jié)所屬地段水閘的開啟高度，定流量向各村供水，放水員再將水引入水塘和農(nóng)田，一改以往“上游水飄飄、下游干焦焦”的局面。這樣，避免了改革前的各家各戶上渠守水，節(jié)省了勞動力資源，同時兼顧上、中、下游用水需求，避免了用水戶爭水搶水。

寧鄉(xiāng)縣黃材灌區(qū)試點項目區(qū)，規(guī)范化組建兩個農(nóng)民用水戶協(xié)會——回龍鋪鎮(zhèn)農(nóng)民用水戶協(xié)會和煤炭壩鎮(zhèn)農(nóng)民用水戶協(xié)會。按照“灌區(qū)指導、政府參與、協(xié)會管理”原則，推行水務(wù)公開，按方收費，農(nóng)民用的是放心水，交的是明白錢。協(xié)會成立以前，因為灌溉時不能“一碗水端平”，很多農(nóng)民不愿意交水費?，F(xiàn)在，協(xié)會一聲號召，95%的農(nóng)戶主動把錢交上來，剩下幾個不交的也過不了關(guān)。回龍鋪鎮(zhèn)村民喻家政說，協(xié)會成立前，工程壞了沒人管，現(xiàn)在打個電話，協(xié)會就派人來修;原來財務(wù)賬目不清楚，現(xiàn)在清溝花了多少錢，修壩花了多少錢，每戶出了多少錢，都張榜公開，一清二楚。

我省還創(chuàng)新建設(shè)模式，發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會在工程建設(shè)管理中的主體作用。岳陽市鐵山灌區(qū)、漣源市山茂灌區(qū)實行主要建材集中采購，以農(nóng)民用水戶協(xié)會為業(yè)主，自主選擇施工主體進行項目區(qū)施工。水利部門和灌區(qū)管理單位指導解決施工中的各種技術(shù)問題，加強項目的質(zhì)量監(jiān)督檢查。“自己的事自己更上心。”農(nóng)民用水戶協(xié)會對施工單位進行全過程的施工監(jiān)督。漣源市山茂水庫灌區(qū)以農(nóng)民用水戶協(xié)會為項目實施主體，完成末級渠系防滲節(jié)水改造43.7公里，鋪設(shè)低壓灌溉管網(wǎng)4700余米，建成稻作區(qū)管道節(jié)水灌溉示范片400余畝，建設(shè)各類節(jié)制閘閥59個，實現(xiàn)精準計量到戶，灌溉周期由原來的7天縮短到了4天，末級渠系水利用系數(shù)也由原來的0.49提高到了0.8，年節(jié)水量可達126萬立方米。

[改革背景]

農(nóng)業(yè)節(jié)水 潛力最大

國家實行最嚴格水資源管理制度，給湖南劃定了一條不能逾越的“控制紅線”——全省用水總量到2030年要控制在360億立方米以內(nèi)，用水增長空間十分有限，亟須推動全社會形成節(jié)水護水的良好風尚。

在全社會用水總量中，我省農(nóng)業(yè)用水占比近60%。省水利廳最新公布的《湖南省水資源公報》表明，2014年，全省各部門實際用水總量332.41億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水200.19億立方米。

農(nóng)業(yè)是用水第一大戶，而且普遍采用大水漫灌，用水方式粗放，水資源消耗大，節(jié)水潛力也最大。立足我國現(xiàn)有的水資源條件，除了加快升級農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，最迫切的就是通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革，創(chuàng)新體制機制，激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動力，這也是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重要內(nèi)容。

(唐濤 向?qū)W建 柳德新)

[改革成效]

節(jié)水增效 節(jié)水增收

經(jīng)過近一年的努力，目前我省5個試點縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點任務(wù)已圓滿完成，在農(nóng)業(yè)節(jié)水、工程良性運行、生態(tài)環(huán)境、社會效益等各方面都取得了明顯成效。

試點項目區(qū)水利工程完好率提高到86%，恢復(fù)和改善了灌溉面積4.16萬畝，減少了輸水損失，末級渠系水利用系數(shù)提高到0.8以上;項目區(qū)畝均節(jié)水82立方米;畝均糧食增產(chǎn)60公斤。官莊水庫瀏陽灌區(qū)試點后，畝均糧食產(chǎn)量由原來的850公斤/畝上升到960公斤/畝;灌區(qū)范圍內(nèi)的普跡鎮(zhèn)，以前每畝一年平均灌溉用水高達700立方米，如今用水量減少了200立方米。

降低了工程管護費用和農(nóng)業(yè)水費，降低了農(nóng)民負擔，試點項目區(qū)水費收繳率達到96.1%。其中：瀏陽市從68.5%提高到93.5%，漣源市從20%提高到90%，岳陽縣從60%提高到100%，寧鄉(xiāng)縣從55%提高到98%，長沙縣從80%提高到99%。目前，官莊水庫瀏陽灌區(qū)執(zhí)行的是物價部門核準的分類定價，糧食作物水價0.05元/立方米，經(jīng)濟作物水價0.06元/立方米，每畝水費比按畝收費時明顯減少。

建立了終端水價制度，農(nóng)民用水戶協(xié)會直接管理田間灌溉、投工投勞，杜絕水費收繳過程中搭車收費和截留挪用現(xiàn)象，使灌區(qū)水費可以實收到位，為國家骨干工程和末級渠系的維修養(yǎng)護提供了保障。減少了大量的用水糾紛，維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定。

我省試點項目區(qū)推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，工程良性運行得到有效保障，農(nóng)田灌溉條件得到了根本改善，農(nóng)民對“水是商品”的意識極大提高了，群眾開始由“要我節(jié)水”向“我要節(jié)水”轉(zhuǎn)變。通過充分發(fā)揮市場機制和價格杠桿在水資源配置、水需求調(diào)節(jié)和水污染防治等方面的作用，不僅實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水、農(nóng)民增收，還破解了水資源與經(jīng)濟社會發(fā)展難題。

此外，由于灌溉用水量減少，相應(yīng)擴大了河流、水庫的水面面積，加快了回補地下水的速度，也相對增加了生態(tài)環(huán)境用水量，提升了灌區(qū)植被覆蓋率。

隨著農(nóng)業(yè)水價綜合改革的穩(wěn)步推進，我省將進一步促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，提高用水效率，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。