最近，國(guó)務(wù)院法制辦就《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)征求意見(jiàn)稿)向社會(huì)公開(kāi)征求了意見(jiàn)。環(huán)境保護(hù)稅是近年稅制改革中唯一新建立的稅種，表明政府通過(guò)稅收制度促進(jìn)綠色發(fā)展的決心和實(shí)際行動(dòng)。

環(huán)境保護(hù)稅的意義

從公布的征求意見(jiàn)稿來(lái)看，主要內(nèi)容是將污染物排放收費(fèi)改為稅收，即用稅收手段替代收費(fèi)。但在筆者看來(lái)，其意義可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出簡(jiǎn)單的“費(fèi)改稅”。

第一，直接通過(guò)立法，而不是通過(guò)政府行政條例方式進(jìn)行“費(fèi)改稅”，以法律形式對(duì)污染物排放進(jìn)行征稅。這是依法治污、依法治稅和依法促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)。

對(duì)于排污的企業(yè)和個(gè)人來(lái)講，將受到比污染收費(fèi)更加嚴(yán)格的法律制約，征稅機(jī)關(guān)和納稅人將在法律框架內(nèi)，依法征稅和依法納稅。這對(duì)于限制污染物排放和保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)使用清潔能源和達(dá)標(biāo)排放是一種更加有力度的制度安排。值得說(shuō)明的是，環(huán)境保護(hù)稅不是以籌集財(cái)政收入為主要目的，而是以限制和懲罰污染環(huán)境行為為目的。征納雙方應(yīng)該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，嚴(yán)格執(zhí)法和遵法。

第二，環(huán)境保護(hù)稅不僅僅是針對(duì)目前公布的“費(fèi)改稅”范圍的特定的幾種污染征稅，這個(gè)稅種是一個(gè)大“筐子”，未來(lái)根據(jù)需要，凡是目的在于保護(hù)環(huán)境的對(duì)其他污染物排放征收的稅，都可作為新的稅目放在其中。比如，現(xiàn)在學(xué)術(shù)界討論的碳稅等，都可能在必要時(shí)，成為環(huán)境保護(hù)稅的新稅目。所以這個(gè)稅種的建立在稅制完善上具有現(xiàn)實(shí)意義。

第三，從上個(gè)世紀(jì)70年代前后起，世界許多國(guó)家提出和踐行稅制綠化行動(dòng)，開(kāi)征涉及促進(jìn)節(jié)能減排的碳稅、氣候變化稅等稅種。我國(guó)在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合實(shí)際，決定開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，邁出了綠化稅制的重要一步，這是稅制上的重大進(jìn)步，在我國(guó)稅制綠色發(fā)展中具有里程碑意義。

環(huán)境保護(hù)稅面臨的挑戰(zhàn)

第一，環(huán)境保護(hù)稅的最大挑戰(zhàn)來(lái)自對(duì)該稅的征管。環(huán)境保護(hù)稅在計(jì)稅依據(jù)上需要準(zhǔn)確地監(jiān)控和計(jì)量污染物排放量。在實(shí)行對(duì)污染物排放收費(fèi)制度的情況下，企業(yè)的排污量和收費(fèi)數(shù)量的監(jiān)測(cè)和計(jì)算是由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)的。在實(shí)行“費(fèi)改稅”后，環(huán)境保護(hù)稅的征管如何實(shí)施呢?排污尤其是氣體排污的測(cè)量需要專(zhuān)業(yè)的技術(shù)設(shè)備和手段，稅務(wù)機(jī)關(guān)本身并不具備這些設(shè)備和手段，需要環(huán)境保護(hù)部門(mén)的配合和支持。征求意見(jiàn)稿的第五章第十五條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)依照本法和環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，履行對(duì)應(yīng)稅污染物監(jiān)測(cè)、監(jiān)督和審核確認(rèn)的職責(zé)，協(xié)同稅務(wù)機(jī)關(guān)做好環(huán)境保護(hù)稅的征收管理工作。”

具體的征管模式在征求意見(jiàn)的說(shuō)明中是這樣表述的：

按照“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的征管模式，征求意見(jiàn)稿規(guī)定，納稅人向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅，對(duì)申報(bào)，對(duì)申報(bào)的真實(shí)性和合法性承擔(dān)責(zé)任;對(duì)重點(diǎn)監(jiān)控(排污)納稅人和非重點(diǎn)監(jiān)控(排污)納稅人進(jìn)行分類(lèi)管理;稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)納稅人有申報(bào)數(shù)據(jù)明顯不實(shí)、逃避納稅等行為的，可提請(qǐng)環(huán)保部門(mén)審核納稅人的污染物排放情況;環(huán)保部門(mén)和稅務(wù)機(jī)關(guān)建立相關(guān)信息共享機(jī)制。

根據(jù)征求意見(jiàn)稿第五章的規(guī)定，筆者對(duì)該征管模式的概括是：納稅人自行申報(bào)和納稅，環(huán)境保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)核定，稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收。這一模式的特殊之處在于，針對(duì)計(jì)稅依據(jù)的核定，關(guān)鍵需要稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)部門(mén)的協(xié)作。這對(duì)于我國(guó)多年來(lái)各個(gè)政府部門(mén)之間普遍缺乏協(xié)作關(guān)系是一個(gè)考驗(yàn)，也是這屆政府加強(qiáng)國(guó)家治理的一個(gè)實(shí)際步驟。所以，環(huán)境保護(hù)稅法的頒布和實(shí)施關(guān)鍵是政府各個(gè)部門(mén)之間要依法做好協(xié)調(diào)和信息共享。

下一步的個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅制度的改革和完善，關(guān)鍵也在于政府各個(gè)部門(mén)之間的信息共享和協(xié)作。環(huán)境保護(hù)稅法的先行實(shí)施，將為其他稅收制度改革提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

第二，把握好環(huán)境保護(hù)稅的功能定位。這個(gè)稅種的主要功能不在于為政府籌措財(cái)政資金，其最主要功能是限制污染物的排放，同時(shí)將該項(xiàng)稅收原則上用于環(huán)境保護(hù)方面的政府支出。在環(huán)境保護(hù)稅征收之后，需要把握好這種定位，既要按照稅法規(guī)定嚴(yán)格征管，又要防止征收“過(guò)頭稅”。從長(zhǎng)期看，隨著各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施的到位，該稅種的收入應(yīng)該呈現(xiàn)下降和減少的趨勢(shì)。稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)該對(duì)環(huán)境保護(hù)稅收入的走勢(shì)作定期的分析和研究。

作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員