●《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等專門類環(huán)境法律的專業(yè)性和技術(shù)性比《環(huán)境保護法》要強得多，立法難度要大得多。如果繼續(xù)仍然用《環(huán)境保護法》的現(xiàn)有規(guī)范和原則性方法，照搬硬套，不體現(xiàn)大氣污染防治的特殊性，修訂意義不大。
●一些學者認為，按照現(xiàn)在這種修訂《大氣污染防治法》的思路，其實沒有必要修訂《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等專項法律，可以考慮提請全國人大直接制定全面的、系統(tǒng)的《環(huán)境法典》。
●這些意見值得全國人大常委會重視，建議暫緩《大氣污染防治法》修訂的三審，廢棄現(xiàn)有的修訂稿，重起爐灶，另行起草修訂條文。
《環(huán)境保護法》的修訂工作很成功，現(xiàn)在看來，該法屬于環(huán)境保護領(lǐng)域萬金油式的一般、基礎(chǔ)性法律，把國內(nèi)外先進的原則和制度借鑒進來，做一些原則 性的規(guī)定即可，考驗的僅是立法者對域外立法借鑒的判斷能力，難度不太大。但是《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等專門類環(huán)境法律的專業(yè)性和技術(shù)性要比 《環(huán)境保護法》強得多，立法難度要大得多。如果繼續(xù)仍然用《環(huán)境保護法》的現(xiàn)有規(guī)范和原則性方法，照搬硬套，不體現(xiàn)大氣污染防治的特殊性，修訂意義不大。
《大氣污染防治法》修訂工作目前已完成二審。盡管之前征求過相當多的意見，但是很多重要的意見沒有得到采納。
可能因為專業(yè)性、技術(shù)性太強，全國人大常委會委員們未必充分知曉大氣污染防治的發(fā)展態(tài)勢、工作格局、防治思路和防治方法，審議會上的一些意見難 免出現(xiàn)零碎化和非專業(yè)化。至今看來，意見征求會議倒是開了不少，但是通過最近的一些專家反饋來看，各界重要的意見大多數(shù)沒有采納，不僅環(huán)境法學界的意見比 較大，王金南等環(huán)境經(jīng)濟、環(huán)境科學界的很多著名人士意見也比較大。
目前來看，《大氣污染防治法》修訂工作存在以下主要的問題：
一是立法目的與立法思路含糊不清，制度設(shè)計缺乏針對性和實效性。
《大氣污染防治法》的修訂，應當堅持以生態(tài)文明建設(shè)為理論導向，以我國大氣污染形勢嚴峻的現(xiàn)實為問題導向，以區(qū)域性大氣環(huán)境管理的階段性目標為目標導向。但是這一思路沒有得到充分體現(xiàn)。具體表現(xiàn)為三點：
一是區(qū)域性空氣質(zhì)量改善的立法目的沒有得到體現(xiàn)，這決定了會繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的點源管控思維和方法來解決大氣問題，這必然導致氣候的體制、制度和機制建設(shè)，不符合現(xiàn)今大氣污染區(qū)域化的特征和大氣污染防治區(qū)域聯(lián)動化的需要。
其二，各界普遍認為，《大氣污染防治法》應圍繞區(qū)域空氣質(zhì)量目標管理和實際大氣環(huán)境容量、實時排放流量控制相結(jié)合的模式進行修訂，如總量控制指 標的分配按年分配，沒有考慮大氣環(huán)境的實時質(zhì)量、實時容量和大氣污染物的實時排放流量。為此，可以考慮建立動態(tài)的、細化符合大氣環(huán)境實時管理的排污許可證 管理制度。為了實現(xiàn)這一點，應當建立動態(tài)的大氣污染信息共享機制、質(zhì)量預警機制、區(qū)域協(xié)作機制和污染應急機制。事實上，這一在APEC期間環(huán)境保護積累下 來的寶貴經(jīng)驗，卻沒有得到立法的反映。
其三，大氣污染區(qū)域化已成事實，區(qū)域協(xié)同發(fā)展甚至一體化發(fā)展是國家今后發(fā)展的基本模式，為此，修訂草案應當花大氣力在這方面進行預防性的制度構(gòu) 建，而不僅僅是在重污染天氣的應對方面作出規(guī)范。如第2條是否可以考慮修改為“防治大氣污染，應當鼓勵規(guī)劃先行，通過區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展甚至一體化的措施，轉(zhuǎn)變 經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，挑戰(zhàn)能源結(jié)構(gòu)，加強對燃煤……實施協(xié)同控制，減少區(qū)域內(nèi)大氣污染物的排放”?
二是對大氣污染的現(xiàn)狀與防治對策把握不到位，制度與機制設(shè)計嚴重缺乏。
現(xiàn)在的大氣污染形態(tài)，和《大氣污染防治法》當初制定時相比，發(fā)生了根本性的改變，既有工業(yè)點源的污染，也有生活面源的污染，還有交通工具的污 染。它們對區(qū)域性霧霾都有大的“貢獻”，各自所占的“貢獻”比重都不容忽視，都應承擔相應的義務。加上區(qū)域之間的污染因為氣象的影響相互傳遞，出現(xiàn)交融性 特點，在現(xiàn)有的體制下區(qū)域責任很難予以區(qū)分，必須予以理順。
《大氣污染防治法》此次修訂，體制和制度、機制的設(shè)計必須要解決這些問題，否則失去修訂意義。如果繼續(xù)沿用以前的點源管理體制、制度和機制來解決區(qū)域大氣污染問題，就像用計劃經(jīng)濟時代的措施來解決市場經(jīng)濟時代的問題一樣，無濟于事。
一些問題，還值得進一步商榷，如對交通工具造成的大氣污染，是否以經(jīng)濟限制、經(jīng)濟刺激的方式來替代一味地限行、禁行措施?對于區(qū)域性的大氣污染聯(lián)防聯(lián)治，是否可以規(guī)定各區(qū)域的源解析義務?
以摸清大區(qū)域內(nèi)的總體排放底數(shù)和各區(qū)域的排放底數(shù)，分清各區(qū)域的減排義務，以明確各區(qū)域的減排責任，強化各區(qū)域的行政監(jiān)管和區(qū)域生態(tài)補償責任。 由于各區(qū)域的歷史污染排放和生態(tài)破壞責任不同，目前各自的經(jīng)濟基礎(chǔ)和能力不同，在區(qū)域合作方面，是否有必要針對各區(qū)域規(guī)定大氣污染防治共同但有區(qū)別的責任 原則?
三是對未來的大氣污染態(tài)勢和防治規(guī)律缺乏把握。
修訂草案新增第五章“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，為區(qū)域大氣污染防治設(shè)立特殊的制度和機制。
最近幾年，霧霾污染正呈現(xiàn)全國性的特點或者具有全國性的趨勢。對于一個發(fā)展中大國，霧霾污染是環(huán)境與發(fā)展不協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，是快速發(fā)展過程之中不可 避免的環(huán)境現(xiàn)象。加上2030年前，中國的碳排放將達到頂峰，全球經(jīng)濟目前和今后一段時間仍然面臨不景氣的局面，因此中國的霧霾污染將會持續(xù)5-10年， 甚至更長的時間。今后一段時間，更多的區(qū)域可能成為霧霾發(fā)生區(qū)域，現(xiàn)有的一些輕霧霾區(qū)域，霧霾將可能變得更嚴重。在這種情形下，大氣污染防治措施應當具有 時效性、針對性和實效性?？上У氖?，在《大氣污染防治法》修訂稿中沒有看到這種措施部署。
再比如是不是一律要強調(diào)發(fā)展、利用清潔能源。現(xiàn)在出現(xiàn)了燃煤火電行業(yè)的超低排放技術(shù)，再談大力促進天然氣發(fā)電，在北方是否合理?是否可以在強調(diào)能源開發(fā)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，也重視能源利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整?
四是區(qū)域污染防治思路和方法不清晰，制度設(shè)計不深入。
首先，缺乏區(qū)域源解析的關(guān)鍵性規(guī)定。源解析是弄清各區(qū)域污染底數(shù)、分清區(qū)域污染責任的基礎(chǔ)性工作。沒有源解析，談區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，是不公 平和不科學的。為此應把這項工作納入地方政府的重要基礎(chǔ)工作，要求摸清各區(qū)域內(nèi)的總體排放底數(shù)和各區(qū)域的排放底數(shù)，分清各區(qū)域的減排義務，以明確各區(qū)域的 減排責任，強化各區(qū)域的行政監(jiān)管和區(qū)域生態(tài)補償責任。
其次，跨區(qū)域的大氣污染防治體制和機制規(guī)定沒有考慮實際需要，如共同的上級人民政府統(tǒng)一指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督解決不了問題時，是否有必要建立區(qū)域大 氣環(huán)境保護機構(gòu)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作?在重點區(qū)域大氣污染防治的章節(jié)之中，是否有必要規(guī)定區(qū)域內(nèi)既發(fā)揮各自靈活性又保護區(qū)域內(nèi)整體大氣環(huán)境 質(zhì)量的統(tǒng)一規(guī)劃行政體制、統(tǒng)一環(huán)境保護共治的體制、協(xié)調(diào)執(zhí)法的體制、統(tǒng)一舉報的體制、統(tǒng)一的監(jiān)測網(wǎng)絡組織體制、統(tǒng)一應急的體制和機制、統(tǒng)一的污染物排放總 量分配體制、統(tǒng)一的排污權(quán)交易體制、統(tǒng)一的大氣污染治理市場化體制?是否有必要建立區(qū)域之間的協(xié)商體制和社會監(jiān)督體制，特別是司法監(jiān)督體制?
這些深層次的問題，《大氣污染防治法》修訂稿大多沒有涉及，所以，很多學者認為，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控難以落到實處。
五是經(jīng)濟綜合主管部門的宏觀調(diào)控職責和制度被忽視，可能導致監(jiān)管跛腿現(xiàn)象。
宏觀調(diào)控對于解決目前的區(qū)域性大氣污染，至關(guān)重要，所以既應考慮污染具體監(jiān)管的體制建設(shè)，還應考慮宏觀調(diào)控的體制建設(shè)，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局方面的職責，由誰行使的問題。
修訂草案寫了“經(jīng)濟綜合部門”的很多職責，而專門規(guī)定監(jiān)管體制的修訂草案第5條卻缺乏規(guī)定，不妥當。行使監(jiān)管職責的部門有三類：一類是行政綜合 協(xié)調(diào)的環(huán)境保護部門;一類是直接監(jiān)管污染防治的各部門;還有一類是行使宏觀調(diào)控職責的經(jīng)濟綜合主管部門。而第三類缺乏，有必要補上。事實上，很多環(huán)保問 題，即使環(huán)境保護部門再怎么努力，如果缺乏發(fā)改委節(jié)能減排等宏觀調(diào)控措施的支持，是沒有多大的解決效果的。
為此，《大氣污染防治法》修訂稿應當對宏觀調(diào)控的體制、制度和機制做出全面系統(tǒng)的規(guī)定，并且與具體環(huán)境監(jiān)管事項的體制、制度和機制相銜接。
以上問題屬于立法的重大問題。
由于《大氣污染防治法》的修訂正完成二審，即將進入三審。如果不引起充分重視，按照慣例，三審一般不會作大的修改和大的突破，就會予以通過。如 果是這樣，正如北京大學汪勁教授等法學專家所言，這部立法修訂將是一次失敗的立法修訂。一些學者甚至認為，按照這種思路，其實沒有必要修訂《大氣污染防治 法》、《水污染防治法》等專項法律，可以考慮提請全國人大直接制定全面的、系統(tǒng)的《環(huán)境法典》。
這些意見值得全國人大常委會重視，建議暫緩《大氣污染防治法》修訂的三審，廢棄現(xiàn)有的稿子，重起爐灶，另行起草修訂條文。
(作者為國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長 常紀文)
