什么是“外部性”?這是一個經濟學的概念。外部性是指一個經濟主體(生產者或消費者)在自己的活動中對旁觀者的福利產生了一種有利影響或不利影響，這種有利影響帶來的利益(或者說收益)或不利影響帶來的損失(或者說成本)，都不是生產者或消費者本人所獲得或承擔的，是一種經濟力量對另一種經濟力量“非市場性”的附帶影響。外部性的存在造成社會脫離最有效的生產狀態(tài)，使市場經濟體制不能很好的實現(xiàn)其優(yōu)化資源配置的基本功能。

黨的十八大以來，關于“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”和“更好地發(fā)揮政府作用”的問題，已經成為“全面”、“深化”改革的重大命題，各行各業(yè)都在深刻思考。在研究合同能源管理發(fā)展規(guī)律的時候我們會發(fā)現(xiàn)，在節(jié)能服務領域解決好經濟學意義上的“外部性”問題，是推動節(jié)能服務產業(yè)健康發(fā)展的一個重要抓手。實踐表明，在合同能源管理這個領域存在著比較明顯的負面外部性(外部不經濟)問題，反映出市場失靈的一些情況，這是目前國內節(jié)能服務產業(yè)面臨的一個主要問題。針對這個問題，業(yè)界應該拿出解決方案。

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從20世紀初開始至今，經濟學領域的外部性研究已經走過了一百年的歷史，在這個百年研究工程中，形成了以馬歇爾、庇古、科斯為代表的三個里程碑，從新古典經濟學、福利經濟學、新制度經濟學的不同角度給人們帶來了很多的啟發(fā)。

馬歇爾“外部經濟”

“外部性”這個概念源于馬歇爾1890年發(fā)表的《經濟學原理》中提出的“外部經濟”概念。馬歇爾是英國“劍橋學派”的創(chuàng)始人，是新古典經濟學派的代表，他第一個發(fā)現(xiàn)了外部性的問題，啟發(fā)人們意識到外部對內部有影響——主體之外有一個主體在產生干預。

庇古稅

“福利經濟學之父”庇古針對市場失靈提出了政府干預的思路，他找到了一種辦法：環(huán)境稅和政府補貼，這就是著名的“庇古稅”模式。我們今天的很多環(huán)境治理方法都是庇古稅模式在經濟活動中的應用，例如：在基礎設施建設領域采用的“誰受益，誰投資”的政策，環(huán)境保護領域采用的“誰污染，誰治理”的政策等。目前，排污收費制度已經成為世界各國環(huán)境保護的重要經濟手段，其理論基礎也是庇古稅。

科斯定律

“新制度經濟學”的奠基人科斯認為，在某些條件下，經濟的外部性或曰非效率可以通過當事人的談判而得到糾正，從而達到社會效益最大化?？扑褂只貧w了市場經濟，他提出了排污權交易的自愿協(xié)議模式，主張用市場化的辦法解決問題而不用政府操心。但是科斯為此設定了一個前提條件，就是交易成本要低，意味著一定要是一個純粹的市場化環(huán)境，這一點在中國國情條件下有一點問題。

一百年來經濟學領域的外部性理論研究取得了什么成果呢?至少有兩個：一個是發(fā)現(xiàn)了這個問題，一個是提出了解決方案，就是把外部性“內部化”。內部化有兩種思路：一種是政府干預的辦法，使用稅收和補貼這個看得見的手，可以稱之為“庇古路徑”;另一種是市場化的辦法，使用自愿協(xié)議這個看不見的手，可以稱之為“科斯路徑”。總體上有兩只手的兩種辦法，但是科斯的市場化模式在后，是對庇古的政府干預模式的超越，似乎意味著市場化模式是一個趨勢。

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在理論層面，外部性的特征多達7個方面。在實踐層面，我國合同能源管理機制的推行面臨著負面外部性即外部不經濟的現(xiàn)實問題。事實上，國內節(jié)能服務市場目前面臨著的主要情況是一種單向的外部性干預即外部的對內干預，市場外部的要素干預了市場，是一種破壞即不經濟。在中國，這種外部干預表現(xiàn)為政府作為，其實這時候的政府是以一個經濟主體的身份介入的，有時候它是業(yè)主即合同甲方，有時候它又是服務方即合同乙方，可以說占有資源的發(fā)包方和做工程的國企央企都是“影子政府”，在中國他們并不是西方經濟學意義上的“政府”。

市場失靈：市場規(guī)則失效了

合同能源管理的工程實踐再一次證明了中國的節(jié)能服務并不是一個純粹的市場經濟環(huán)境，僅僅依靠市場規(guī)則在現(xiàn)實中有很多是行不通的，市場失靈的現(xiàn)象比比皆是。市場失靈主要表現(xiàn)在政府及其近親的“市場化”，政府成了市場的主體，裁判員穿的是運動員的衣服。

【政府是甲方】

由于節(jié)能環(huán)保的特殊性質，政府在節(jié)能改造工程中往往做不到超然度外，因為大量的能耗主體是政府物權。但是，一個經常性的問題是，政府作為業(yè)主往往直接就成了工程甲方，具有簽約方的市場地位，完全進入了市場，直接操作商業(yè)談判并且全程執(zhí)行。

節(jié)能服務公司作為節(jié)能改造項目的乙方與政府甲方是不平等的，沒辦法平起平坐討價還價，政府甲方可以把他的某些成本強制性地外部化給乙方，雙方的合作協(xié)議書條款經常會不平等。

【政府又是乙方】

國企央企是政府的近親，他們自辦的節(jié)能服務公司包辦本系統(tǒng)市場，肥水不流外人田，把私企外企排斥在外，別人連一份不平等的協(xié)議書都拿不到。這種情況更嚴重，裁判員直接下場比賽了，把其他市場主體都外部化了，其實是把整個市場化的機制給外部化了。

在市場經濟環(huán)境里，政府及其近親應該是沒有資格進入市場的，不可以作為甲方發(fā)包，也不可以作為乙方承包，政府只能做裁判員而不能做運動員，公平競爭和充分競爭是市場得以正常運轉的基本條件，這個條件被破壞了，市場就失靈了。所謂市場失靈指的是市場規(guī)則的失靈，平等、自愿、充分競爭這些都是市場的基本規(guī)則，這些規(guī)則不起作用的原因都是由于政府的參與，政府不退出，市場就失靈。決定性的要素在市場的外部，就是政府在外部控制性地發(fā)揮作用，長此以往就導致市場自己不會玩了，必須要政府出面才能做事情。

政府過度干預：不該做的事做多了

政府不該做的事做得太多了。國內目前合同能源管理的市場是政府干預過度，政府太猛了，市場吃不消。政府的過度干預主要表現(xiàn)在手握市場資源、直接參與競爭、給市場準入設限等幾個問題。

【占有資源問題】

在工業(yè)節(jié)能領域的國有企業(yè)里，在建筑節(jié)能領域的公建市場里，政府都是業(yè)主、都是甲方，手里攥著大把的市場訂單，這些市場資源本該在市場里自由流通，但是現(xiàn)在都成了政府獨家的壟斷性資源。像路燈，都在政府手里，節(jié)能改造的交易是政府在操作，這就是政府不該做的事。

業(yè)主成為甲方，這在市場中是一種正常的現(xiàn)象，任何主體都可以這樣“兼職”。但是唯獨政府不可以這樣直通車，因為政府是不能進入市場的。問題就出在對資源的占有上，這種物業(yè)資源是市場要素，但是政府并不是市場主體，必須讓政府做不成市場主體，辦法就是剝離這種市場要素資源，讓它們成為公共品。公有主體將公共品私有化，是外部性的一個制度性起因。

【參與競爭問題】

政府經常是甲方，同時也經常是乙方，實力強大的國企央企節(jié)能服務公司虎入羊群與民爭利，不公平競爭現(xiàn)象十分普遍。國企央企是政府的近親，其實就是“影子政府”，天然地具有壟斷性競爭優(yōu)勢。

除了近親優(yōu)勢以外，政府還在政策上為國企央企的下場競爭提供了支持。本來，我國合同能源管理的頂層設計是“產業(yè)化發(fā)展”的戰(zhàn)略，即所謂“全求人”式的美國模式，耗能方自己不搞節(jié)能改造，而是交給市場，這樣就可以培育出一個節(jié)能產業(yè)來，這一點與各單位自辦節(jié)能的日本模式是不同的。但是緊接著產業(yè)化戰(zhàn)略，政府又出臺了一個戰(zhàn)略，提出“有條件的大單位可以自辦節(jié)能”，給實力強大的國企央企打開了肥水不流外人田的大門，鼓舞著一大批實力國企猛虎下山，徹底打破了節(jié)能服務產業(yè)化的美夢。眼下的中國節(jié)能服務市場是美國模式和日本模式的一片混戰(zhàn)，節(jié)能服務的產業(yè)化發(fā)展進程被嚴重地阻塞住了。這件事實在是政府不該做的。

【門檻限制問題】

政府對節(jié)能服務市場的過多干預，一方面表現(xiàn)在它自己當甲方，另一方面它還是乙方，作為運動員直接下場比賽，還有一個方面，就是政府作為裁判員也有做得太多了的問題，最明顯的就是行政許可的濫用問題。目前國內市場嘖有煩言的就是給節(jié)能服務公司設門檻這件事，政府利用行政權利強制性地以資質條件限制企業(yè)的市場準入，而不是以節(jié)能量成果作為財政獎勵的唯一標準。這個邏輯就是：節(jié)能量并不是最重要的，我的認可才是最重要的。這還哪里是什么市場經濟呢?這種行政權利對市場的強制性控制其實是很危險的，是一種人為的尋租，有些“紅頂中介”機構就利用這個機會搞“咨詢服務”，培育出了一個十分不健康的邊緣市場。

政府失靈：應該做的事做少了

節(jié)能環(huán)保事業(yè)具有很強的社會公益性質，合同能源管理雖然是一個市場化的機制，但是它需要政府作為來配合支持。然而令人遺憾的是，實際上政府該做的事做的太少了，政府的作用發(fā)揮得不好，可以說政府失靈了。

【公益責任問題】

國家GDP的增長其實可以說是來自于能耗的增長，稅收的增長也是來自于能耗的增長，這就意味著：政府財政的一部分是“非法收入”，政府并沒有在這一部分財政收入當中為生態(tài)環(huán)境提供專項補償，這一部分增加稅收的成本被政府外部化了。這是一個“國家原罪”問題，政府的“贖罪”必須是專項的，國民財富的二次分配是另一個問題(沒有原罪的國家也要二次分配)，在這件事上“庇古稅”具有道義上的意義。河北省地稅局有一個課題組在研究霧霾治理方法時就提出了政府應該抽稅、返稅的思路，從庇古稅想到了碳稅，應該說這是一個正確的邏輯。

【保障擔當問題】

政府對合同能源管理市場的保障做得還不夠好，主要表現(xiàn)在整個行業(yè)的能力建設沒有明顯的成就，例如現(xiàn)在中國還沒有一個節(jié)能大學，任何一個大學都沒有一個節(jié)能的院、系，社會上只有幾個研究所、研究中心，大部分都不是政府支撐的，這方面就不如環(huán)保領域做得好。一個很緊要的問題是信用體系的建設，我們國家的銀行都是典當行，沒有抵押擔保是很難貸款的，絕大多數節(jié)能服務公司都是中小微企業(yè)，他們的融資難每年喊每年難，政府解決不了融資擔保的問題，還是看熱鬧的角色。第三方服務不到位也是一個問題，計量、認證、評價等服務跟不上。還有，合同能源管理的行業(yè)NPO(非營利組織)的發(fā)育還沒有提上日程，等等。

中國目前的問題是一個“庇古與科斯的糾結”問題：一方面，市場失靈，需要政府干預;但是另一方面，政府干預過度，反過來影響了市場化發(fā)展。市場與政府混在一起，亂作一團。

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我們探討解決合同能源管理的外部性問題，目前看來還是要用兩只手：看不見的手和看得見的手，也就是市場機制和政府干預兩個辦法，要探索“科斯路徑”和“庇古路徑”。

中共“十八大”提出全面深化改革，核心的理論支撐就是“兩個作用論”：市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。中共中央政治局2014年5月26日就使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用進行第十五次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調，使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，既是一個重大理論命題，又是一個重大實踐命題。科學認識這一命題，準確把握其內涵，對全面深化改革、推動社會主義市場經濟健康有序發(fā)展具有重大意義。在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點論，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調、相互促進的格局，推動經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

看不見的手（科斯路徑）

用市場的方法解決外部性問題，也就是走“科斯路徑”，讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用，這是當前我國合同能源管理行業(yè)的一個最重要的任務。這是一個凈化市場的思路，即讓市場更加“純粹”：不“純”的市場主體(政府及其近親)要退出，不在市場交易的項目必須拿回來放回到市場進行交易。合同能源管理重新市場化的總體思路就是政府要有所不為。

【政府退出市場】

把市場還給市場，政府及其近親必須退出市場，既不做甲方，也不做乙方，政府只當裁判員。一個過渡性的辦法，是讓那些暫時退不干凈的國企央企集體轉業(yè)，進入合同能源管理的第三方和第四方，從事公信力、公益性、中立性、保障性的邊緣服務。

政府不做甲方：把政府單位所擁有物權的能源管理全部外包托管，把節(jié)能改造訂單委托給社會上的節(jié)能服務公司，政府業(yè)主必須通過招投標按照政府采購方式面對市場。以路燈為例，政府無權指定節(jié)能改造服務商，無權進行商業(yè)談判，無權定價，只能監(jiān)督、驗收。

政府不做乙方：國企央企整體退出節(jié)能改造的乙方隊伍，大集團自辦的節(jié)能服務公司要么解體、要么進行輔業(yè)剝離，全部退出強勢競爭。這些政府近親企業(yè)應該進入第三方，全部從事計量、認證、評價等保障性服務領域，一方面為公益性加分，一方面為節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法加分。

【政府減少干預】

政府干預大體上可以分為三種類型：一種是限制性干預，如行政許可;一種是服務性干預，如第三方(計量、認證、評價等)、第四方(法務、融資、培訓等)服務;一種是監(jiān)督性干預，如節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法等。市場經濟的趨勢是，減少限制性干預，增加服務性干預，保障監(jiān)督性干預。這里說的減少干預，是專指減少限制性干預，即行政許可。

減少行政許可，是政府減少對市場干預的當務之急。由于合同能源管理涉及到政府財政獎勵的投放，所以政府要出來把關，特別是要對拿走財政的企業(yè)設置門檻，以行政許可限制市場準入。近年來的節(jié)能服務工程實踐已經證明，這種辦法是弊大于利，不符合市場經濟的基本規(guī)則。什么國家級、省級的“資質”限制，目前已經成為束縛節(jié)能服務企業(yè)發(fā)展的因素，應該盡快取消。

看得見的手（庇古路徑）

政府退出市場，但是不能退出社會責任，必須在市場外部發(fā)揮正能量，換言之，在為市場提供服務方面還要有所作為。政府歸位就是站在該站的位置上，首先是制定發(fā)展戰(zhàn)略，要“拉動”(管方向)而不是“推動”，然后是服務，包括政策支持、行業(yè)能力建設等。廣義的庇古路徑并不僅僅是財政稅收政策，而是政府更加積極地規(guī)劃、培育一個合同能源管理市場。

【重定戰(zhàn)略政策】

政府對市場的責任是什么?首先就是制定國家引導的戰(zhàn)略，要讓市場朝著國家希望的方向發(fā)展。中國目前節(jié)能服務產業(yè)最需要什么?需要產業(yè)化。我們應該堅定不移地搞產業(yè)化發(fā)展，在國策層面我們有“戰(zhàn)略性新興產業(yè)”，七大產業(yè)中第一個就是節(jié)能環(huán)保。前一段時間在節(jié)能服務產業(yè)的頂層設計上我們走了彎路，政策上出了兩個聲音：社會化節(jié)能與自辦節(jié)能雙軌制，出現(xiàn)了混亂局面，現(xiàn)在應該馬上制止，重新統(tǒng)一政策。

政府要在政策上重新明確，中國的合同能源管理實施產業(yè)化的發(fā)展戰(zhàn)略，為此要做出政策調整。國家層面的行政指導原則應該包括幾個方面：一是不鼓勵企事業(yè)單位自辦節(jié)能，把節(jié)能工作整體外包;二是安排從事節(jié)能業(yè)務的央企退出一般性競爭領域，牽頭實施行業(yè)能力建設;三是國有節(jié)能服務公司整體轉型，全部進入合同能源管理第三方業(yè)務;四是領導組建各級行業(yè)協(xié)會，按照第一方、第二方、第三方、第四方分類實施行業(yè)管理。重新出臺產業(yè)化政策，是一次行業(yè)資源的重新整合，也是市場的重新洗牌，在這樣一個改革和創(chuàng)新的過程中，全面展開節(jié)能服務產業(yè)的戰(zhàn)略性發(fā)展。

【國企只做第三方】

合同能源管理的運行有四個方面的團隊在參與，第一方是甲方即業(yè)主，第二方是乙方即節(jié)能服務公司(Emco)，第三方是計量、認證、評價，第四方是外圍的邊緣性服務，如研發(fā)、法務、融資、培訓等。節(jié)能服務市場的主要主體是甲乙雙方，第三方是從屬性的一個小市場，第四方則是間接性市場。目前我國的節(jié)能服務市場缺什么?甲方不缺，乙方也不缺，缺的是第三方，這是一個需要公信力的行當，眼下符合條件的機構很少。

國企只做第三方可能是一個最優(yōu)的選擇。目前國內的專業(yè)節(jié)能服務公司中，國企央企的數量占比估計不到10%，也就是400家左右，他們中的90%是自辦型的公司，特點大體上是“三有”和“三無”：一方面有市場、有資金、有信用，另一方面無技術、無設備、無產品，如果離開了自己的一畝三分地他們就基本上不會玩了，吃自己、肥水不流外人田是他們的生財之道。還有一小部分國有企業(yè)是真正沖進市場拼殺的，這些公司基本上都是霸王寡頭，各方面都有優(yōu)勢。事實上，這些國企如果集體轉業(yè)做第三方業(yè)務，應該說是一個比較合理的安排，既可以增加第三方的公信力，也可以保障特定市場的穩(wěn)定收益。

【行業(yè)能力建設】

行業(yè)能力建設的重心在合同能源管理的“第四方范疇”，這一點雖然在國家標準的《通則》中沒有反映出來，但是在實踐中卻是客觀存在的。節(jié)能服務的產業(yè)化發(fā)展不僅僅是甲乙雙方的發(fā)展，而是整個行業(yè)的整合發(fā)展，其中第三方和第四方的發(fā)展尤為重要，因為這兩方是合同能源管理的“基礎設施”，所謂“能力建設”主要是指它而言。

產業(yè)化發(fā)展要求全行業(yè)的市場要素整合發(fā)展，重點是資本、技術、人才的資源整合，也就是三大平臺的建設：投資融資平臺，技術研發(fā)平臺，人才培養(yǎng)平臺。每一個平臺的建設都是一個系統(tǒng)工程，例如資本平臺，本質上是一個信用體系建設的工程，形式上可能是一個資金池，是一個產業(yè)基金，是一個銀團，是一個資管計劃，是一個租賃——信托——擔保——保理等的業(yè)務聯(lián)盟，是一個PPP(公私合作)模式，等等。

像技術研發(fā)平臺、人才培養(yǎng)平臺，都是公共性、公益性特征很突出的平臺，政府如果不做就很難發(fā)展起來。以節(jié)能大學為例，私企外企能做得到嗎?很難。但是國企央企就有可能做起來。其實辦學也可以盈利，央企為什么不去做?為什么還要在風光水電等一般性領域與私企外企競爭呢?研發(fā)技術、培養(yǎng)人才這些都是具有戰(zhàn)略性意義的市場行為，遠遠比做一些一次性顯效的改造工程有價值。我們的國企央企對此要站得高看得遠。

在合同能源管理領域，目前的體制機制創(chuàng)新主要是政府的問題，解決外部性問題，實質上就是要處理好政府的進進出出問題。我們對黨的“十八大”提出的資源配置市場化的要求要正確理解，一方面要讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，另一方面要讓政府更好地發(fā)揮作用。