“大氣十條”、“水十條”相繼公布實施后，“土十條”(《土壤污染防治行動計劃》)也即將上報國務(wù)院。
《第一財經(jīng)日報》記者觀察，由于土壤污染的環(huán)境違法行為屢禁不止，近期，環(huán)境保護部、工業(yè)和信息化部、國土資源部等部門密集出臺相關(guān)文件，加大防治和懲處力度。
5月21日，環(huán)保部發(fā)出對騰格里沙漠地區(qū)存在的環(huán)境污染問題掛牌督辦的通知，42家企業(yè)被點名。
國家有關(guān)土壤污染治理的思路也日趨清晰。
在日前環(huán)保部宣傳教育中心舉辦的政策對話會上，環(huán)保部政策法規(guī)司法規(guī)處副處長李靜云透露，在“土十條”中，將學(xué)習(xí)和借鑒美國超級基金法的經(jīng)驗;環(huán)境保護部原核安全總工程師楊朝飛表示，土壤污染防治不僅要建立嚴格的環(huán)境責(zé)任追究制度，也要建立相應(yīng)的基金。
超級基金法何來
多年前，美國遇到了這樣一件事情。
紐約州拉夫運河(TheLoveCanal)是為修建水電站挖成的一條運河。20世紀(jì)40年代干涸被廢棄，后被一家名為胡克的化學(xué)工業(yè)公司購買作為傾倒工業(yè)廢棄物的場地。
上世紀(jì)50年代，胡克公司將充斥著有毒廢棄物的運河填埋后轉(zhuǎn)贈給當(dāng)?shù)卣?。此后，這一區(qū)域被發(fā)展為居住區(qū)。
從上世紀(jì)70年代開始，當(dāng)?shù)鼐用裉貏e是兒童、孕婦等人群不斷出現(xiàn)疾病征兆，孕婦流產(chǎn)、嬰兒畸形、癌癥等病癥的發(fā)病率居高不下。相關(guān)資料顯示，1974年至1978年，拉夫運河小區(qū)出生的孩子56%有生理缺陷，孕婦流產(chǎn)率與入住前相比增加了300%。
1978年，時任美國總統(tǒng)卡特宣布這一地區(qū)進入“緊急狀態(tài)”，10個區(qū)的950戶家庭撤離。
當(dāng)局隨后展開調(diào)查，最終將罪魁禍?zhǔn)祖i定在運河中傾倒的工業(yè)廢棄物。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，胡克公司共向運河傾倒了2萬多噸含有二口惡英、苯等致癌物質(zhì)的工業(yè)垃圾。
到1980年，美國政府花費了4500萬美元搬遷居民、健康檢查和環(huán)境研究，紐約州花費69億美元進行污染治理和生態(tài)修復(fù)。
拉夫運河事件引發(fā)美國社會對環(huán)境健康問題的深刻反思，社會輿論對政府加強污染治理和環(huán)境修復(fù)的呼聲日益高漲。1980年，美國國會通過了《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》，該法案因其中的環(huán)保超級基金(SuperFund)而聞名，因此，通常被稱為“超級基金法”。
環(huán)保部宣傳教育中心主任賈峰介紹，超級基金法一個鮮明的特點就是“溯及既往”，對造成土壤污染的責(zé)任方進行終身追責(zé)。同時建立超級基金，經(jīng)費來源于國內(nèi)生產(chǎn)石油和進口石油產(chǎn)品稅、化學(xué)品原料稅及環(huán)境稅，上述稅收全部進入超級基金的托管基金，然后按每年的實際需要進行撥款。
超級基金法是美國污染場地管理框架中最為全面的規(guī)范污染場地修復(fù)的法律。它主要是針對“歷史遺留”污染場地，特別是工業(yè)危廢填埋場、露天化工廢物傾倒場地和回收利用拆解場地。
賈峰介紹，美國對污染相對較輕的場地進行簡單治理，并列入綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任信息系統(tǒng)(CERCLIS)，而污染嚴重的場地將被列入國家優(yōu)先污染場地名錄(NPL)。
估算結(jié)果顯示，上世紀(jì)70年代，美國全境大概有65萬塊涉及環(huán)境污染的場地。經(jīng)過修復(fù)，目前美國境內(nèi)涉及危險物質(zhì)釋放并污染的場地減少到4.4萬個。
厘清歷史遺留污染
“美國的經(jīng)驗對我們非常重要。”李靜云對記者說，1970年美國有了清潔空氣法，1972年有了清潔水法，1982年美國的土壤法出臺，中國的歷程跟美國基本是一致的。
去年4月，環(huán)境保護部、國土資源部聯(lián)合發(fā)布了《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》。公布的數(shù)據(jù)顯示，全國土壤總的點位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。
其中，耕地點位超標(biāo)率近20%，也就是說，全國五分之一的耕地是受到污染的。從污染物超標(biāo)情況看，鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳8種無機污染物點位超標(biāo)率分別為7%、1.6%、2.7%、2.1%、1.5%、1.1%、0.9%、4.8%;六六六、滴滴涕、多環(huán)芳烴3類有機污染物點位超標(biāo)率分別為0.5%、1.9%、1.4%。
“全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。”公報稱。
2012年，環(huán)保部、工信部、國土資源部和住建部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》介紹，隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入推進，大量工業(yè)企業(yè)被關(guān)停并轉(zhuǎn)、破產(chǎn)或搬遷，騰出的工業(yè)企業(yè)場地作為城市建設(shè)用地被再次開發(fā)利用。但一些重污染企業(yè)遺留場地的土壤和地下水受到污染，環(huán)境安全隱患突出。
環(huán)保部調(diào)查顯示，華南地區(qū)部分城市有50%的耕地遭受鎘、砷、汞等有毒重金屬和石油類有機物污染;長江三角洲地區(qū)有的城市連片的農(nóng)田受多種重金屬污染，致使10%的土壤基本喪失生產(chǎn)力。
“如不采取有力措施，今后一段時期內(nèi)中國土壤污染加重的趨勢將難以扭轉(zhuǎn)，土壤污染將成為影響公眾健康與社會穩(wěn)定的重要因素。”環(huán)保部副部長李干杰日前表示，“若放任不管，一些地方吃住將成問題。”
李干杰介紹，在土壤污染防治工作中，“吃”和“住”，即農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染防治，是兩個工作重點。
環(huán)保部調(diào)查發(fā)現(xiàn)，工礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中排放的廢氣、廢水、廢渣是造成其周邊土壤污染的主要原因，汽車尾氣排放也能導(dǎo)致交通干線兩側(cè)土壤鉛、鋅等重金屬和多環(huán)芳烴污染。
李干杰說，與大氣、水和廢棄物污染等不同，土壤污染很難通過感官察覺，從產(chǎn)生到出現(xiàn)問題通常會滯后較長的時間。而且，污染物在土壤中遷移、擴散和稀釋相對比較慢，污染物容易在土壤中不斷累積而超標(biāo)，這也造成了土壤污染具有非常強的地域性。
“重金屬對土壤的污染基本上是不可逆轉(zhuǎn)的過程，許多有機化學(xué)物質(zhì)的污染也需要較長的時間才能降解。”李干杰說。
誰為清理污染承擔(dān)責(zé)任
環(huán)保部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年以來，僅中央財政資金就有16.48億元用于土壤污染治理。但這種拿納稅人的錢為污染企業(yè)處理“后事”的做法，顯然不公平。
賈峰介紹，超級基金或聯(lián)邦政府可向任何一個能夠找到的污染責(zé)任人追索全部治理費用。而且這種責(zé)任事實上是一種無限責(zé)任，即如果有關(guān)責(zé)任方無力負擔(dān)其根據(jù)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)償付的污染清理費用和損害賠償費用，則任何對其控股或參股的組織和個人均可成為追責(zé)的對象。
污染者有錢但不愿意修復(fù)土壤怎么辦?賈峰介紹，超級基金法一般情況下有兩種選擇：由污染的產(chǎn)生者、污染的責(zé)任人自己來承擔(dān)清理的責(zé)任，自己組織隊伍，制訂方案，進行清理，環(huán)保部門進行監(jiān)督;另一個選擇是環(huán)保部門依照授權(quán)代為執(zhí)行，錢從超級基金來。
“第一種選擇和第二種選擇成本最高相差2倍。”賈峰舉例說，如果一個企業(yè)認了，自己處理花100萬元就可以完成，但如果由政府來處理，可能要花300萬元。
誰為土壤污染承擔(dān)責(zé)任?恐怕不僅僅是企業(yè)。賈峰介紹，按照美國超級基金法，責(zé)任人的范圍非常廣泛。
楊朝飛認為，土壤污染防治必須建立嚴格的環(huán)境責(zé)任追究制度。
在環(huán)保部生態(tài)司司長莊國泰看來，對于土壤污染防治“越早越好”。
莊國泰解釋說，按照“1∶10∶100”的資金投入比例，如果預(yù)防性投入1萬元，有土壤污染風(fēng)險就需要投入10萬元，最終污染治理需要投入100萬元。
