近日，湖南湘潭市政府和社會(huì)資本合作(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP”)項(xiàng)目在長(zhǎng)沙進(jìn)行推介。湘潭市政府對(duì)外重點(diǎn)推出了首批45個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資389億元，涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)保、文化旅游等多個(gè)領(lǐng)域。

近一個(gè)時(shí)期，PPP在全國(guó)范圍內(nèi)悄然興起。記者梳理發(fā)現(xiàn)，目前已有北京、江蘇、安徽、浙江等省市公布了PPP項(xiàng)目推進(jìn)清單。北京市3月發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的實(shí)施意見(jiàn)》，涉及生態(tài)環(huán)保、交通設(shè)施、能源設(shè)施、“高精尖”產(chǎn)業(yè)等7個(gè)領(lǐng)域136個(gè)示范項(xiàng)目，預(yù)計(jì)吸引社會(huì)投資金額將超過(guò)2600億元。

“國(guó)家發(fā)改委迅速行動(dòng)，積極地推廣PPP模式。”在最近舉行的國(guó)家發(fā)改委例行發(fā)布會(huì)上，發(fā)改委秘書(shū)長(zhǎng)李樸民指出，下一步，將從多個(gè)方面進(jìn)一步推進(jìn)PPP。

PPP燃起社會(huì)資本熱情

在北京公布的新一批PPP項(xiàng)目清單中，世界園博會(huì)展館，冬奧會(huì)申辦設(shè)施，環(huán)球主題公園，地鐵新機(jī)場(chǎng)線(xiàn)、17號(hào)線(xiàn)、3號(hào)線(xiàn)等項(xiàng)目在列。有關(guān)專(zhuān)家表示，相關(guān)項(xiàng)目向市場(chǎng)開(kāi)放，將鼓勵(lì)更多社會(huì)資本進(jìn)入。

去年底，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》，公布天津新能源汽車(chē)公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車(chē)、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個(gè)領(lǐng)域。

各地PPP項(xiàng)目清單陸續(xù)公布——安徽公布首批城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目名單，項(xiàng)目總投資710億元。涉及城市交通設(shè)施、生活污水處理設(shè)施等多個(gè)方面。隨項(xiàng)目同時(shí)發(fā)布的《安徽省城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式操作指南》提出，要建立合理的利益共享機(jī)制。今年2月，浙江省發(fā)布了首批PPP項(xiàng)目清單，包括杭州市軌道交通5號(hào)線(xiàn)一期、6號(hào)線(xiàn)一期，以及杭州-富陽(yáng)城際鐵路、杭州-海寧城際鐵路等20個(gè)項(xiàng)目，合計(jì)投資額1176.10億元。

PPP項(xiàng)目火熱推進(jìn)的同時(shí)，相關(guān)政策頻出——4月27日，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》發(fā)布;5月7日，《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》發(fā)布，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式，參與收費(fèi)公路的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。

“在各有關(guān)方面、各地方的共同努力下，PPP模式推廣工作取得了積極進(jìn)展，去年推出了80個(gè)首批鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的投資項(xiàng)目開(kāi)工進(jìn)展順利。”李樸民透露，下一步，一方面是抓緊組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，另一方面是發(fā)布PPP方面的典型案例，加強(qiáng)案例的指導(dǎo)。

PPP不只是緩解債務(wù)壓力

據(jù)交通運(yùn)輸部公布的《2013年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2013年底，全國(guó)收費(fèi)公路里程為15.65萬(wàn)公里，占公路總里程的3.6%。2013年全國(guó)收費(fèi)公路通行費(fèi)收入3652億元，收費(fèi)公路支出總額為4313億元，即整體虧損661億元。值得注意的是，截至2013年底，全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額從2010年底的22912億元大幅上升至34308億元，年均增長(zhǎng)3799億元。

與此同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展還面臨很大需求。我國(guó)公共設(shè)施的存量?jī)H為西歐國(guó)家的38%，北美國(guó)家的23%。

財(cái)政部、交通運(yùn)輸部5月7日聯(lián)合《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》提出，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)PPP模式，參與收費(fèi)公路投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，與政府共同參與項(xiàng)目全周期管理。

在具體合作方式上，《意見(jiàn)》提出，社會(huì)投資者應(yīng)按市場(chǎng)化原則出資，獨(dú)自或與政府指定機(jī)構(gòu)共同成立項(xiàng)目公司，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)收費(fèi)公路項(xiàng)目;政府要逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變，以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，適時(shí)調(diào)整價(jià)格和補(bǔ)貼，拓展社會(huì)資本發(fā)展空間。

在財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞看來(lái)，地方政府在運(yùn)用PPP開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，不能簡(jiǎn)單地把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，把推廣PPP當(dāng)作又一次“甩包袱”，搞“新瓶裝舊酒”，而是要以此為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，把精力放到營(yíng)造良好的、公平透明的政策環(huán)境上，把更多的注意力放到加強(qiáng)監(jiān)管、確保社會(huì)福利最大化上。

“公私合營(yíng)的PPP模式既鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，又能減輕政府公共財(cái)政舉債壓力，但這并不意味著地方政府就可以將融資難和債務(wù)問(wèn)題寄托于此。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部主任錢(qián)平凡指出，從過(guò)去的政府深度參與項(xiàng)目，到放手市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以更好地發(fā)揮作用。政府要適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，避免過(guò)于強(qiáng)勢(shì)而擋住民間資本的進(jìn)入。

PPP項(xiàng)目需要配套制度

從各地實(shí)踐看，PPP的探索并非一帆風(fēng)順。“有的省份提出的PPP項(xiàng)目數(shù)量多，投資總量很大，我們也進(jìn)行了初步梳理。”國(guó)家發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三也坦言，盡管目前項(xiàng)投數(shù)量多，但從全國(guó)看，簽訂合同的比率僅為10%~20%。

真正要讓PPP叫好又叫座，還需要一系列配套制度的跟進(jìn)。“如何建立起成型的商業(yè)模式還需要探索。”國(guó)家發(fā)改委投資研究所體制政策室主任吳亞平指出，尤其是一些公共事業(yè)類(lèi)的投資項(xiàng)目，沒(méi)有成熟的商業(yè)模式，沒(méi)有收費(fèi)和收益來(lái)源，要真正吸引社會(huì)資本還面臨難題。

此外，也有人擔(dān)心，一個(gè)PPP項(xiàng)目簽訂了，但要是過(guò)幾年，這個(gè)地方的政府換屆了，責(zé)任誰(shuí)來(lái)承擔(dān)?

“確實(shí)出現(xiàn)過(guò)有的地方政府和相關(guān)部門(mén)不按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行價(jià)格調(diào)整承諾的情況?；蛘咧饕?fù)責(zé)人調(diào)整了，就導(dǎo)致原有的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議需要修改、調(diào)整，有的地方政府直接違約，翻臉不認(rèn)賬。”國(guó)家發(fā)改委法規(guī)司司長(zhǎng)李亢指出，這都需要在立法中重點(diǎn)加以解決。

細(xì)心的人注意到，此次《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》專(zhuān)門(mén)對(duì)政府違約責(zé)任進(jìn)行了明確。第34條明確要求“行政區(qū)劃調(diào)整，政府的換屆、部門(mén)調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更，不得影響特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行”。

“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目往往投資額大、周期長(zhǎng)，涉及多方利益主體，同時(shí)和各個(gè)政府相關(guān)部門(mén)和一些中介機(jī)構(gòu)都有關(guān)，所以需要政府長(zhǎng)期穩(wěn)定的可預(yù)期的合作和支持機(jī)制。”李亢指出，政府的誠(chéng)信履約至關(guān)重要，對(duì)于保障投資者權(quán)益、穩(wěn)定特許經(jīng)營(yíng)的預(yù)期、持續(xù)保障公用產(chǎn)品和公用服務(wù)供給十分關(guān)鍵，這都需要依靠法治手段，貫穿法治精神。

PPP不僅是一種融資手段，更重要的是一種理念和思路的轉(zhuǎn)變。有關(guān)專(zhuān)家指出，通過(guò)推行PPP模式，地方政府管理理念要加快創(chuàng)新，進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)、政府和企業(yè)的關(guān)系，將政府工作重心從具體的項(xiàng)目運(yùn)作，轉(zhuǎn)到強(qiáng)調(diào)規(guī)則程序制定、事中事后監(jiān)管、法制信用環(huán)境營(yíng)造等方面上來(lái)。