4月21日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，將在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)。

特許經(jīng)營(yíng)是政府和社會(huì)資本合作(PPP模式)的一種方式。人們熟知的BOT，就是一種特許經(jīng)營(yíng)模式。當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)由社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)，使用者就必須付費(fèi)(例如BOT的高速公路要收取通行費(fèi))，這就直接地牽涉到社會(huì)公眾的利益。而政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等其他PPP模式，往往是間接地牽涉到公眾利益。PPP模式的關(guān)鍵問(wèn)題是平衡政府部門(mén)、社會(huì)資本、社會(huì)公眾三者之間的利益，這個(gè)問(wèn)題尤其突出地體現(xiàn)在特許經(jīng)營(yíng)中。因此，特許經(jīng)營(yíng)是PPP模式推廣的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

這次通過(guò)的《管理辦法》，對(duì)維護(hù)社會(huì)資本的利益做了很多制度性的安排。在現(xiàn)實(shí)中，目前社會(huì)資本對(duì)參與PPP熱情不是太高，原因主要有兩個(gè)，一是擔(dān)心投資收益得不到保障，二是擔(dān)心自己資金不夠?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)基本上都是投入大、周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，社會(huì)資本難免有以上兩方面的擔(dān)憂(yōu)?！豆芾磙k法》著力解決這兩方面的問(wèn)題，保障社會(huì)資本收益的辦法是完善價(jià)格或收費(fèi)機(jī)制，而且政府給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼;增加社會(huì)資本資金來(lái)源的辦法是給予政策性、開(kāi)發(fā)性貸款，并允許社會(huì)資本以項(xiàng)目預(yù)期收益做質(zhì)押貸款，此外，還支持社會(huì)資本通過(guò)多種渠道融資。這兩方面的措施應(yīng)該能大大減少社會(huì)資本參與PPP的后顧之憂(yōu)，使PPP模式的推廣加速。

推廣PPP模式是當(dāng)前“穩(wěn)增長(zhǎng)”的重要措施。但我們也要認(rèn)識(shí)到，特許經(jīng)營(yíng)這樣的PPP模式牽涉到多方利益，而且具有長(zhǎng)期性。因此，推廣PPP模式也不能只從當(dāng)前“穩(wěn)增長(zhǎng)”出發(fā)考慮問(wèn)題，還要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，構(gòu)建可持續(xù)的PPP模式。而要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)，就應(yīng)該平衡各方利益，并且量力而行。

所謂量力而行，首先是要考慮到社會(huì)公眾對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目?jī)r(jià)格或收費(fèi)的承受能力。價(jià)格水平或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定得高，有利于改善項(xiàng)目的盈利前景，吸引社會(huì)資本參與，但也會(huì)增加社會(huì)公眾的負(fù)擔(dān)。政府不能因?yàn)榧庇谇蟪啥鴮?duì)社會(huì)資本做太多讓步——以前一些BOT的高速公路就出過(guò)這方面的問(wèn)題。

其次，要考慮到財(cái)政的承受能力。前不久財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》已經(jīng)在做這方面的工作，它規(guī)定，包括運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼在內(nèi)的PPP項(xiàng)目預(yù)算支出，占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。

第三，要考慮到社會(huì)資本的承受能力。這些年，地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施投資借了不少債，其負(fù)債率需要得到控制，這是推廣PPP的目的之一。但是，如果社會(huì)資本要靠開(kāi)發(fā)性貸款、質(zhì)押貸款、債券等方式籌集資金，負(fù)債就會(huì)增加，它們也要考慮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。它們的負(fù)債率應(yīng)該控制在一定范圍內(nèi)，否則，推廣PPP模式就會(huì)演變?yōu)閭鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，從地方政府轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本，將和改革目標(biāo)背道而馳。