從2012電改十周年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)兩年的多方推動(dòng)、多重互動(dòng)，新一輪電改在2014年最終正式破題。這一部被寄予了將中國(guó)電力改革帶入新紀(jì)元期望的法規(guī)，是否能夠不負(fù)所托?

在距離國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議過(guò)后，罕見(jiàn)地經(jīng)歷了大約80天的等待，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(下稱“新電改方案”)以中辦發(fā)文的形式、以微信圖片的詭異方式與公眾見(jiàn)面。這一部被寄予了將中國(guó)電力改革帶入新紀(jì)元期望的法規(guī)，是否能夠不負(fù)所托?

從2012電改十周年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)兩年的多方推動(dòng)、多重互動(dòng)，新一輪電改在2014年最終正式破題。6月13日，習(xí)總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上部署電改任務(wù);7月上旬，發(fā)改委綜改司快速推出了新電改方案的征求意見(jiàn)稿，廣泛征集了相關(guān)單位、企業(yè)及部分專家意見(jiàn)，電改似乎進(jìn)行的順風(fēng)順?biāo)?。然而，從去?0月開(kāi)始，社會(huì)公眾除了從中央深改小組會(huì)議、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的有關(guān)網(wǎng)聞中尋覓一些蛛絲馬跡，再未獲得更多公開(kāi)的信息，這是一段將近半年的幕后運(yùn)行時(shí)間。

筆者在仔細(xì)研讀7000余字的“若干意見(jiàn)”，并與此前公布的“征求意見(jiàn)稿”做了細(xì)致對(duì)比，發(fā)現(xiàn)新一輪電改所面臨的多重風(fēng)險(xiǎn)。

邏輯次序風(fēng)險(xiǎn)

電網(wǎng)企業(yè)“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”，不僅是中國(guó)電力市場(chǎng)格局演變的要害，更是新一輪電改推進(jìn)前景的要害。新電改方案洋洋灑灑近30條“近期”“重點(diǎn)任務(wù)”，有或沒(méi)有這10個(gè)字，將影響到整個(gè)電改進(jìn)程。

正式發(fā)布的新電改方案與半年前的“征求意見(jiàn)稿”相比，改革事項(xiàng)表面上相差不多，但在邏輯次序上變動(dòng)較大：

1.“征求意見(jiàn)稿”的邏輯次序是：輸配電價(jià)獨(dú)立—改變電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式—組建交易機(jī)構(gòu)—培育售電主體—推進(jìn)市場(chǎng)交易—推進(jìn)新電源接入—縮減發(fā)電計(jì)劃;

2.新電改方案的邏輯次序是：輸配電價(jià)獨(dú)立—推進(jìn)市場(chǎng)交易—改變電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式—組建交易機(jī)構(gòu)—縮減發(fā)電計(jì)劃—培育售電主體—推進(jìn)新電源接入;

這里暫不對(duì)比兩者的優(yōu)劣，但它們都有一個(gè)共同的核心步驟，即改變電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式，如果這個(gè)步驟不及時(shí)實(shí)施、或者實(shí)施不到位，其前、其后的電改任務(wù)都會(huì)受到影響。

在電網(wǎng)企業(yè)功能定位的條款中，明確電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有的主要業(yè)務(wù)包括輸配電、電力購(gòu)銷、調(diào)度交易等(5號(hào)文所提過(guò)的“主多分開(kāi)”貌似被遺忘了，目前電網(wǎng)企業(yè)中的裝置、金融、傳媒等非主營(yíng)業(yè)務(wù)暫且不提)。其中，調(diào)度交易只改了一半的一半(交易相對(duì)獨(dú)立)，電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的改革條款則悄然失蹤，這樣看來(lái)，新一輪電改除了獨(dú)立核算輸配電價(jià)之外，對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)原有的業(yè)務(wù)模式觸動(dòng)極小，相當(dāng)于僅僅動(dòng)了動(dòng)個(gè)別“軟件”，而整體“硬件”結(jié)構(gòu)基本沒(méi)有改變。

那么，在“電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”功能沒(méi)有被有意識(shí)取消的情況下，獨(dú)立核算輸配電價(jià)具有持續(xù)的價(jià)值嗎?

事實(shí)上自2002年上一輪電改以來(lái)，早已出臺(tái)過(guò)電價(jià)改革的有關(guān)文件，甚至按新電改方案自己所說(shuō)“在輸配環(huán)節(jié)逐步核定了大部分省的輸配電價(jià)”，但時(shí)至今日，這些工作絕大多數(shù)顯然都成了走過(guò)場(chǎng)，為什么?

因?yàn)閷?duì)于電網(wǎng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，電價(jià)核算只是軟件，經(jīng)營(yíng)模式才是硬件。在不對(duì)早已超過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)合理性的電網(wǎng)巨無(wú)霸進(jìn)行拆分之前，“你所看到的只是我想讓你看到的”，任何政府主導(dǎo)的成本核算、價(jià)格測(cè)算都只能是隔靴搔癢、沐猴而冠，第一不可能獲得龐大黑箱的真實(shí)成本，第二缺乏可持續(xù)性，第三弄不好甚至可能搞出個(gè)天文數(shù)字的賬面負(fù)數(shù)，讓全國(guó)人民都欠電網(wǎng)壟斷集團(tuán)的人情、又被剝削又丟道義類似世界人民之于美帝。

因此，深圳試點(diǎn)的成果如果不能緊鑼密鼓第一時(shí)間應(yīng)用于后續(xù)的改變電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)模式，其本身并不具備充分的獨(dú)立的價(jià)值;換言之，在“電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”功能沒(méi)有取消的情況下，不僅其后續(xù)的組建交易機(jī)構(gòu)、培育售電主體等電改任務(wù)將被扭曲，甚至其前面的獨(dú)立核算輸配電價(jià)也將被架空。

公權(quán)私利風(fēng)險(xiǎn)

調(diào)度/交易/輸電(電網(wǎng))是現(xiàn)代電力系統(tǒng)最獨(dú)特的公共環(huán)節(jié)，這三者的制度安排及相互關(guān)系，是現(xiàn)代電力產(chǎn)業(yè)制度的核心，也是世界各國(guó)電力市場(chǎng)化改革的要害。

習(xí)總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上也明確指出，政府與市場(chǎng)關(guān)系在缺位方面，目前電力調(diào)度交易、電源項(xiàng)目接入電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)準(zhǔn)入等屬于政府職責(zé)的事項(xiàng)，仍由電網(wǎng)企業(yè)、油氣企業(yè)承擔(dān)，政企不分。

目前新電改方案中，調(diào)度獨(dú)立只字未提，輸電獨(dú)立只達(dá)到價(jià)格核算的軟件層面、而保留了獨(dú)買(mǎi)獨(dú)賣(mài)的硬件結(jié)構(gòu)，交易獨(dú)立呢?則增加了“相對(duì)”2字。這樣，三件事只提了兩個(gè)、還都是“半吊子”，更缺乏三者關(guān)系的系統(tǒng)考慮，距離真正的電力市場(chǎng)化改革實(shí)在有些遠(yuǎn)。

關(guān)于“交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立”8個(gè)字，筆者認(rèn)為：

第一，“相對(duì)獨(dú)立”起碼要是一種“獨(dú)立”，是應(yīng)與“完全獨(dú)立”相對(duì)應(yīng)相對(duì)比的，它應(yīng)更接近“完全獨(dú)立”而不應(yīng)接近“不獨(dú)立”“假獨(dú)立”;

第二，這種“獨(dú)立”是相比于目前狀態(tài)的獨(dú)立、是相比于作為電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，因此從電網(wǎng)企業(yè)中走出來(lái)是基本要求;

第三，相對(duì)獨(dú)立的“交易機(jī)構(gòu)”依然要是一個(gè)交易機(jī)構(gòu)，它的房屋、設(shè)備甚至人員一段時(shí)間內(nèi)可能還會(huì)與電網(wǎng)企業(yè)有一定糾葛，但其基本職能、機(jī)構(gòu)、編制、財(cái)務(wù)等在第一時(shí)間應(yīng)是完整而獨(dú)立的;

第四，相對(duì)獨(dú)立的“交易機(jī)構(gòu)”只有依托公權(quán)力才可能實(shí)現(xiàn)與電網(wǎng)企業(yè)之間的獨(dú)立，政府應(yīng)通過(guò)法規(guī)規(guī)章等正式形式為交易機(jī)構(gòu)賦權(quán)，明確其行業(yè)公共機(jī)構(gòu)的屬性，并擁有干部人事管理權(quán);

第五、保證交易機(jī)構(gòu)的完整性，順利完成此項(xiàng)改革任務(wù)，使其盡快發(fā)揮作用，關(guān)鍵就在于“整建制劃撥”5字，即將電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有的三級(jí)交易機(jī)構(gòu)直接整體獨(dú)立出來(lái)

——事實(shí)上自2007年以來(lái)，電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)部所推行的調(diào)度/交易分開(kāi)，本身早有棄車(chē)保帥的思想準(zhǔn)備與組織準(zhǔn)備，交易機(jī)構(gòu)整建制劃撥是它們能夠承受并且有把握實(shí)施的。

總之，在電網(wǎng)企業(yè)保留了獨(dú)買(mǎi)獨(dú)賣(mài)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的情況下，所謂“交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立”的風(fēng)險(xiǎn)很大，如果把握不好就會(huì)失去其獨(dú)立性，反而成為公權(quán)私用固化壟斷集團(tuán)利益的幫手。

成本控制風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于中國(guó)電網(wǎng)領(lǐng)域的超級(jí)壟斷業(yè)態(tài)來(lái)說(shuō)，規(guī)模壟斷是市場(chǎng)基礎(chǔ)，業(yè)務(wù)壟斷是制度核心，權(quán)力壟斷是強(qiáng)力保障，創(chuàng)新壟斷是兌付延伸。由此形成其超額壟斷利益的五大來(lái)源：

一是模糊成本，利用交叉補(bǔ)貼等不斷擴(kuò)大成本并游說(shuō)提高電網(wǎng)環(huán)節(jié)差價(jià);

二是灰色交易，在計(jì)劃外交易、臨時(shí)交易、跨省跨區(qū)交易等標(biāo)桿電價(jià)以外，利用獨(dú)家收購(gòu)的壟斷地位牟利;

三是獨(dú)家報(bào)價(jià)，利用特高壓等缺乏比較的工程項(xiàng)目提高成本;

四是業(yè)務(wù)延伸，強(qiáng)勢(shì)進(jìn)入裝置產(chǎn)業(yè)等上下游環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)最大利益收割;

五是規(guī)避監(jiān)管，通過(guò)大規(guī)模海外投資轉(zhuǎn)移收益，規(guī)避監(jiān)管與紅利征繳。

新電改方案中，對(duì)“壟斷業(yè)務(wù)”加強(qiáng)監(jiān)管、有效監(jiān)管的有關(guān)文字悄然失蹤，新一輪電改中，依然缺乏對(duì)于電網(wǎng)壟斷環(huán)節(jié)的有意識(shí)的抑制與制衡，存在成本失控的風(fēng)險(xiǎn)。

一是缺乏“5號(hào)文”提過(guò)的“主多分開(kāi)”的改革任務(wù)或政策約束，電網(wǎng)企業(yè)依然保留電氣裝置、金融、傳媒等大量非主營(yíng)業(yè)務(wù);

二是在世界500強(qiáng)規(guī)模的超大電網(wǎng)企業(yè)集團(tuán)多種業(yè)務(wù)混合經(jīng)營(yíng)的情況下，缺乏按照不同業(yè)務(wù)進(jìn)行財(cái)務(wù)獨(dú)立核算的制度約束與補(bǔ)救制衡;

三是“不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”這樣抑制壟斷的核心條文悄然失蹤，對(duì)于獨(dú)買(mǎi)獨(dú)賣(mài)的市場(chǎng)格局，沒(méi)有明確必須進(jìn)行改變;

四是調(diào)度機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、交易機(jī)構(gòu)僅相對(duì)獨(dú)立，甚至售電企業(yè)(絕大多數(shù)為電網(wǎng)企業(yè)下屬)的合同信息不要求公開(kāi)匯總;

五是在電價(jià)交叉補(bǔ)貼條款中，電網(wǎng)企業(yè)“申報(bào)并公開(kāi)”有關(guān)補(bǔ)貼數(shù)額的“公開(kāi)”2字悄然失蹤，在缺乏按照業(yè)務(wù)分類分別進(jìn)行財(cái)務(wù)獨(dú)立核算的前提下，極大增加了成本風(fēng)險(xiǎn);

六是對(duì)早已超過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)合理性的電網(wǎng)巨無(wú)霸不進(jìn)行拆分的情況下，難以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)規(guī)劃的合理性，也就難以把握輸配電成本的合理性，在此基礎(chǔ)上的輸配電價(jià)核算不乏緣木求魚(yú)、合伙演戲的成分。

總之，真正負(fù)責(zé)任的電力體制改革，按照習(xí)總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上所要求的，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，并不需要“降低電價(jià)”的空頭支票與愚民政策;但與此同時(shí)，同樣不能忘記抑制壟斷、提高度透明，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、引導(dǎo)成本節(jié)約的市場(chǎng)化改革的份內(nèi)使命。