2010年以來，隨著地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大和國(guó)家加大對(duì)地方融資平臺(tái)公司清理整頓力度，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域通過PPP模式引入社會(huì)資本得到各界的高度重視。特別是去年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號(hào)文），要求徹底剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能之后，社會(huì)各界對(duì)于PPP的關(guān)注與討論更是呈白熱化的狀態(tài)。
多位業(yè)內(nèi)專家向中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，2015年，隨著金融機(jī)構(gòu)的全面對(duì)接和試點(diǎn)項(xiàng)目的示范效應(yīng)，PPP將進(jìn)入深化發(fā)展的下一階段。
初步動(dòng)員已經(jīng)完成深化學(xué)習(xí)還需繼續(xù)
“忙！”幾乎所有的PPP業(yè)內(nèi)專家在形容自己2014年的工作狀態(tài)時(shí)，都是這個(gè)字。各部委忙著起草文件、發(fā)布政策。律師、咨詢機(jī)構(gòu)、大學(xué)教授忙著向中央部委建言獻(xiàn)策，同時(shí)向各地方政府解讀政策、進(jìn)行PPP培訓(xùn)。而各地方政府忙著學(xué)習(xí)和推出PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。
“讓全社會(huì)了解PPP，讓社會(huì)資本明白政府的態(tài)度，大量文件的出臺(tái)形成了強(qiáng)大的政策導(dǎo)向，吸引各路人馬殺向PPP?？梢哉f初步動(dòng)員的工作已經(jīng)完成，PPP的基本概念、政策背景對(duì)于地方政府或者社會(huì)資本，幾乎是無人不曉。”濟(jì)邦咨詢董事總經(jīng)理張燎對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者說。
“但是，大多的PPP項(xiàng)目建設(shè)屬于地方事權(quán)，從中央部委幾個(gè)文件政策的推出到具體工作有序、順利地進(jìn)行還有很長(zhǎng)的距離。由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性和專業(yè)性，隨著項(xiàng)目工作的推進(jìn)，還是暴露出了地方官員對(duì)于PPP認(rèn)知和操作能力不能滿足現(xiàn)實(shí)需要的問題。”張燎建議道，“針對(duì)當(dāng)前各級(jí)政府部門自身對(duì)PPP運(yùn)作相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)缺乏的問題，應(yīng)當(dāng)有組織、有計(jì)劃地開展專門的PPP培訓(xùn)，增進(jìn)政府部門特別是經(jīng)辦人員對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)和了解，提高政府部門實(shí)施PPP項(xiàng)目和實(shí)施有效監(jiān)管的能力。”
國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所投資體制政策研究室主任吳亞平還建議道，各地方應(yīng)當(dāng)建立PPP部門聯(lián)席會(huì)議制度。建議會(huì)議由地方發(fā)展改革部門和財(cái)政部門牽頭，住建、交通、工信、水利、環(huán)保等部門參加，重點(diǎn)研究解決三類問題：一是有關(guān)PPP法律法規(guī)實(shí)施中的問題及其與既有法律法規(guī)協(xié)調(diào)問題；二是重大PPP項(xiàng)目的投資、價(jià)格、稅收和土地等支持性政策；三是重大PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的突出問題。“我國(guó)近30年的PPP實(shí)踐中，大量的外企、國(guó)企、民企已經(jīng)參與進(jìn)來了，各方權(quán)利義務(wù)邊界清晰，收益模式明了的項(xiàng)目已經(jīng)得到了實(shí)施。剩下的，多是需要大量投入和設(shè)計(jì)，方可成形的項(xiàng)目了。”吳亞平指出。
融資成為下階段主要任務(wù)
“隨著PPP各項(xiàng)目采購(gòu)程序的逐漸完成，政府與社會(huì)資本完成簽約的越來越多。下一步，尋求融資支持將成為PPP工作的重點(diǎn)之一。”張燎說。大岳咨詢總經(jīng)理金永祥也告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，“2014年P(guān)PP熱是虛火，一是在中心城市熱度非常一般，二是民營(yíng)企業(yè)一直疑心重重，致使金融機(jī)構(gòu)對(duì)于PPP沒有太大反應(yīng)。到年末，金融機(jī)構(gòu)終于感覺到‘狼來了’，對(duì)于PPP態(tài)度急速升溫，具有指標(biāo)意義的是請(qǐng)我們講PPP的金融機(jī)構(gòu)排了隊(duì)。慢慢的，金融機(jī)構(gòu)開始了解PPP內(nèi)在的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)管控措施，從而改變自身的風(fēng)控文化。”“我認(rèn)為這個(gè)過程會(huì)持續(xù)到2015年的下半年，金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)才會(huì)到位準(zhǔn)確。”張燎說。
“很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP項(xiàng)目動(dòng)輒幾億甚至幾十億，上百億，往往一個(gè)大的PPP項(xiàng)目需要要幾個(gè)銀行財(cái)團(tuán)聯(lián)合投資，才有可能完成融資責(zé)任和融資過程。”中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心處長(zhǎng)、教授級(jí)高級(jí)工程師徐成彬說，“而金融機(jī)構(gòu)也需要資金出口。以往銀行表外業(yè)務(wù)多以明股實(shí)債的形式投向了平臺(tái)公司，隨著平臺(tái)公司政府融資功能的關(guān)停，平臺(tái)公司失去了對(duì)表外資金的吸引力，但表外資金數(shù)額巨大，PPP項(xiàng)目就成為最具潛力的資金輸出口。”
PPP融資不同于以往抵押融資、擔(dān)保融資，項(xiàng)目融資主要依賴項(xiàng)目自身未來現(xiàn)金流量及形成的資產(chǎn)，而不是依賴項(xiàng)目的投資者或發(fā)起人的資信及項(xiàng)目自身以外的資產(chǎn)來安排融資。建設(shè)運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司通常為一家有限責(zé)任公司，僅負(fù)有限追索責(zé)任。如果項(xiàng)目失敗了，母公司不承擔(dān)賠償責(zé)任。“雖然將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了銀行，但銀行可以相應(yīng)提高貸款利率。并且，如果銀行選擇正確，得到的是長(zhǎng)達(dá)二三十年穩(wěn)定的收益。”徐成彬說。張燎表示，PPP模式應(yīng)用給商業(yè)銀行基建融資業(yè)務(wù)帶來的最大變化之一是客戶對(duì)象和關(guān)注重點(diǎn)的改變。從瞄準(zhǔn)政府客戶到主攻PPP項(xiàng)目投資人/社會(huì)資本及其設(shè)立的項(xiàng)目公司；從注重政府財(cái)力和信用考察，到更加關(guān)注PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)交易的質(zhì)量和財(cái)務(wù)可行性。銀行需要習(xí)慣于和更廣泛運(yùn)用依靠項(xiàng)目自身現(xiàn)金流及項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)益保障的有限追索項(xiàng)目融資，提供長(zhǎng)期限債務(wù)融資。需在傳統(tǒng)擔(dān)保方式之外，嘗試主要靠收費(fèi)權(quán)、合同收益權(quán)、保險(xiǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓及直接介入等綜合增信擔(dān)保措施。
對(duì)于其他金融機(jī)構(gòu)如何對(duì)接PPP項(xiàng)目，張燎也有自己的思考。第一關(guān)于券商，他認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)中，券商在PPP介入深度不太可能超過銀行、私募基金和信托，其發(fā)力點(diǎn)主要在地方政府債、項(xiàng)目收益?zhèn)BS等固收類產(chǎn)品，資管計(jì)劃及PPP項(xiàng)目并購(gòu)財(cái)顧業(yè)務(wù)上尋找機(jī)會(huì)。
第二關(guān)于信托，信托在PPP業(yè)務(wù)中其實(shí)處于非常尷尬位置，既不如銀行貸款成本低成為PPP項(xiàng)目債務(wù)融資主渠道，又不像真正的基礎(chǔ)設(shè)施基金能提供PPP項(xiàng)目股權(quán)資本，甚至比不上券商可以承銷發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?。但信托可以在兩方面?duì)接PPP業(yè)務(wù)，一方面是做PPP項(xiàng)目過橋性融資，以名股實(shí)債、高息債或夾層融資形式介入，對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)較高的PPP建設(shè)期；另一方面是發(fā)起和管理信托計(jì)劃，作為基礎(chǔ)設(shè)施基金的優(yōu)先級(jí)投資人。
第三關(guān)于保險(xiǎn)，保險(xiǎn)資金“安（全）、大（額）、長(zhǎng)（久期）”的特點(diǎn)，本應(yīng)是基礎(chǔ)設(shè)施最佳資金來源之一，但囿于現(xiàn)行監(jiān)管政策和交易結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，參與PPP業(yè)務(wù)的對(duì)接點(diǎn)有：資產(chǎn)端，專項(xiàng)債權(quán)計(jì)劃可以為大型PPP項(xiàng)目解決部分債務(wù)融資并且通過保險(xiǎn)資管公司等工具，險(xiǎn)資成為PPP基金的優(yōu)先級(jí)LP（有限合伙人）是很有前景的資產(chǎn)配置方向。負(fù)債端，保險(xiǎn)公司開發(fā)信用險(xiǎn)種，為某些政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目的履約風(fēng)險(xiǎn)承保，可增加PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的靈活性。
試點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)揮示范作用
財(cái)政部于去年12月，公布了30個(gè)政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元，涉及多個(gè)領(lǐng)域。財(cái)政部表示，PPP示范項(xiàng)目實(shí)施是推廣運(yùn)用規(guī)范PPP模式的重要抓手，旨在形成可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例，形成一套有效促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系。對(duì)于這些項(xiàng)目的進(jìn)展，金永祥表示，這些項(xiàng)目都在推進(jìn)當(dāng)中，近兩個(gè)月內(nèi)還無法簽約，仍需要做大量前期準(zhǔn)備工作。
安徽池州市污水處理及市政排水設(shè)施政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目是目前這30個(gè)項(xiàng)目中首例簽約的，于今年1月1日開始建設(shè)。該項(xiàng)目創(chuàng)新的一點(diǎn)是“廠網(wǎng)一體”市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。池州項(xiàng)目是按照“以市帶縣”方式，將市區(qū)及各縣區(qū)項(xiàng)目整體打捆，包括污水處理廠、市政排水管網(wǎng)、泵站等，通過“廠網(wǎng)一體”實(shí)現(xiàn)排水管理行政權(quán)力歸集和運(yùn)營(yíng)主體合一。該項(xiàng)目總投資7.12億元，將池州市目前兩座污水處理廠污水、雨水750公里排水管網(wǎng)、7座污水泵站打包作為一個(gè)整體，授予項(xiàng)目投資公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。
并且，不同于其他的PPP項(xiàng)目，池州項(xiàng)目中采取中標(biāo)單位持股80%，池州自來水公司持股20%的形式，組成混合所有制公司，來實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本和政府補(bǔ)貼的有效結(jié)合。“這樣的作法，既充分體現(xiàn)了社會(huì)資本與政府的合作，也調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本與政府的積極性，堪稱該項(xiàng)目的一大亮點(diǎn)。”作為該項(xiàng)目的財(cái)務(wù)咨詢方的金永祥分析道。據(jù)了解，在池州項(xiàng)目出臺(tái)之后，社會(huì)資本對(duì)其格外青睞，不少金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)相對(duì)其貸款。而目前，經(jīng)過了兩個(gè)多月的運(yùn)轉(zhuǎn)，據(jù)金永祥的介紹，該項(xiàng)目正在按照合同進(jìn)行，移交已基本完畢。“現(xiàn)在池州每天都有幾波人前來交流、學(xué)習(xí)，令接待人員壓力倍增。當(dāng)從另一個(gè)方面講，池州項(xiàng)目也起到了示范的作用。隨后遼寧大連、安徽銅陵也是按照池州模式進(jìn)行操作的。”
另?yè)?jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者了解，我國(guó)首個(gè)集河道治理PPP、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、海綿城市改造于一體的項(xiàng)目——南寧“海綿城市”試點(diǎn)項(xiàng)目——竹排江上游植物園段（那考河）PPP項(xiàng)目采購(gòu)工作在今年2月正式完成，成為廣西首個(gè)簽約的PPP項(xiàng)目。據(jù)介紹，該P(yáng)PP項(xiàng)目由南寧市政府授權(quán)南寧市城市內(nèi)河管理處采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式采購(gòu)，北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司中標(biāo)。按照工作計(jì)劃，投資人中標(biāo)后30天內(nèi)在南寧組建項(xiàng)目公司，隨即開展項(xiàng)目建設(shè)各項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作，力爭(zhēng)在2015年3月30日前開工建設(shè)。
海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水“釋放”并加以利用。該項(xiàng)目引入北排集團(tuán)作為社會(huì)投資人與政府方合作10年，由社會(huì)資本承擔(dān)大部分的風(fēng)險(xiǎn)，政府以按效付費(fèi)的方式，通過績(jī)效考核逐年支付服務(wù)費(fèi)，減輕了政府的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)債。“本項(xiàng)目的成功采購(gòu)，為南寧市其他內(nèi)河的綜合整治從建設(shè)理念到融投資、運(yùn)營(yíng)、管理、移交等工作提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，對(duì)南寧市實(shí)施“中國(guó)水城”建設(shè)，打造水生態(tài)文明城市和“海綿城市”具有重大意義，并產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。”作為南寧市政府項(xiàng)目交易顧問的張燎說道。
鏈接
PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程
1、政府主管部門（投資主管部門、行業(yè)主管部門或?qū)ｉT的PPP推進(jìn)機(jī)構(gòu)）根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，研究策劃或選定PPP項(xiàng)目，并授權(quán)有關(guān)機(jī)構(gòu)（如投融資平臺(tái)公司、國(guó)有企事業(yè)單位）作為項(xiàng)目發(fā)起人。
2、授權(quán)機(jī)構(gòu)組織項(xiàng)目可行性研究，確定項(xiàng)目目標(biāo)和產(chǎn)出、服務(wù)范圍、需求量、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、選址等內(nèi)容。完成項(xiàng)目可研報(bào)告報(bào)批手續(xù)。
3、根據(jù)項(xiàng)目可研報(bào)告及其批復(fù)結(jié)果，聘請(qǐng)專業(yè)化的咨詢機(jī)構(gòu)研究制定PPP實(shí)施方案，包括：PPP方式、投融資政策、招標(biāo)方案、社會(huì)投資者的準(zhǔn)入條件（資產(chǎn)規(guī)模、專業(yè)資質(zhì)、專業(yè)人員資質(zhì)、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等），盈利模式、價(jià)格形成機(jī)制、監(jiān)督評(píng)價(jià)、資產(chǎn)移交辦法等。
4、組織實(shí)施項(xiàng)目法人招標(biāo)（公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商），主要工作包括編制招標(biāo)文件，確定協(xié)議（如投資合作協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、服務(wù)購(gòu)買協(xié)議、租賃協(xié)議）主要條款，制定評(píng)標(biāo)條件和標(biāo)準(zhǔn)，面向社會(huì)招標(biāo)，擇優(yōu)選定中標(biāo)者，商務(wù)、技術(shù)談判，簽署相關(guān)協(xié)議。
5、中標(biāo)企業(yè)（與政府授權(quán)機(jī)構(gòu)）組建項(xiàng)目公司，組織編制項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和概算以及施工圖設(shè)計(jì)，完成項(xiàng)目開工前其他各項(xiàng)審批手續(xù)。
6、項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資和建設(shè)管理等工作。項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目公司承擔(dān)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作。
