我國即將制定和頒布十三五環(huán)境保護規(guī)劃，該如何設計十三五環(huán)境規(guī)劃的目標指標?污染物排放總量控制是否需要做出調整?總量控制和質量改善怎么構建看得見的關聯(lián)?

環(huán)保工作自其起步之日起，就不斷提出奮斗目標?？v觀四十多年環(huán)保史，我們幾乎沒有一次實現(xiàn)自己的目標。

從2000年開始，我國制定了三個“五年計劃”，都是著眼于總量控制。“十五”未完成，“十一五”、“十二五”超額完成。為什么環(huán)境質量反而變差了?“十三五”我們該怎么做?

全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華：

環(huán)保工作自起步之日起，就不斷提出規(guī)劃目標。對于環(huán)境質量目標，最常用的話是控制環(huán)境污染，改善環(huán)境質量，但缺少量化指標，實踐上無法操作和驗證。如提出質量量化目標，又可能陷入拍腦袋決策，缺少科學依據(jù)。因此，對于十三五環(huán)保規(guī)劃，關鍵不在于具體規(guī)劃目標，而在于環(huán)?？傮w目標如何確定。

我們至今無法確定污染物排放總量以及其與環(huán)境質量的關系。近十年我們一直注重總量控制，總量逐年遞減，環(huán)境質量卻每況愈下，這只有兩種可能：一種是總量實質并未減少，只是各級都在報告虛假數(shù)據(jù);一種是選擇的指標不合理，沒有全覆蓋，一項指標的下降，可能被另一項指標的增加所抵消，此消彼長，環(huán)境質量并沒有真正改善。到底是哪種可能，還是兩個可能都有呢?

對于總量控制，存在許多問題，九十年代前，要求濃度控制，每個污染源都要達標排放，但環(huán)境污染形勢沒有改變;后來提出總量控制，官方數(shù)據(jù)已經(jīng)達標，但環(huán)境質量仍然沒有得到改善，可能是數(shù)據(jù)有偏差，總量實際并沒有下降;現(xiàn)在又有人提出質量控制。實際上，并不是總量控制的思路不對，只是具體實施方法應有調整，對環(huán)境影響大的排放源應加大控制力度，對新增污染源要加強監(jiān)管，保證數(shù)據(jù)來源真實可靠。因此，對于十三五環(huán)保規(guī)劃，應設置雙控制目標，既要對主要污染物排放總量提出控制，也要對環(huán)境質量提出量化目標，并制定相應的經(jīng)濟、技術和政策等保障措施。

環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南：

十三五環(huán)保規(guī)劃應設立四類目標指標。

首先，要確定水氣土的環(huán)境質量目標指標，這些目標要有全面公開的監(jiān)測數(shù)據(jù)支持，讓老百姓相信，最好與公眾健康掛鉤?，F(xiàn)在公開的環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)中，只有空氣數(shù)據(jù)全面真實而接近老百姓，水環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)公開還有差距，而土壤只公開了部分宏觀數(shù)據(jù)，大部分詳細的數(shù)據(jù)依然保密。因此，我建議全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系都要獨立，能夠獨立監(jiān)測和發(fā)布環(huán)境質量監(jiān)測信息，監(jiān)測指標、點位和評價方法都要公開透明，徹底解決環(huán)境監(jiān)測的權威性、獨立性和公信力等問題。

其次，對于主要污染物排放總量控制目標，應該繼續(xù)推進。總量減排是改善環(huán)境質量的硬道理、硬手段、硬任務，但我建議總量控制要瘦身精細，而不要泛化。有些總量控制指標也可以作為預期性指標，因為技術方面很難將國家層面上的污染物減排與環(huán)境質量改善掛鉤。主要污染物應該要堅持全國性的、約束性的總量控制目標，如SO2和NOx，其他污染物則可以設立區(qū)域性或行業(yè)性的總量控制指標，通過重點區(qū)域空氣質量改善規(guī)劃來設定這些控制目標。

第三，我國環(huán)境保護規(guī)劃應該是污染防治和生態(tài)保護統(tǒng)籌的規(guī)劃，但目標指標中一直缺項約束性的生態(tài)保護指標。因此，環(huán)境保護規(guī)劃往往變成一個“殘廢”的污染治理規(guī)劃。在制定十三五環(huán)保規(guī)劃時，特別是國家層面，應該設立生態(tài)保護規(guī)劃目標指標，還要具有可測量、可報告、可核查的(MRV)要求。在劃定生態(tài)保護紅線方面，規(guī)定各個地方的生態(tài)保護紅線面積，由于各地自然生態(tài)環(huán)境以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平不一，因此肯定不能搞一刀切的生態(tài)保護紅線制度。

最后，十三五環(huán)保規(guī)劃要關注全球環(huán)境問題，特別是氣候保護問題。在國家整個溫室氣體排放總量峰值目標框架下，設定2020年的二氧化碳預期排放總量控制，而且根據(jù)“共同而有區(qū)別”的原則，把二氧化碳總量控制目標分解到地方和重點排放源。加強污染物和二氧化碳的協(xié)同控制。

中國環(huán)境科學研究院研究員胡京南：

環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)應該完全公開，讓社會各界都有機會研究其中規(guī)律，充分發(fā)揮基礎數(shù)據(jù)的作用。另外，應該加強路邊空氣質量監(jiān)測，這樣可以更好反映人群暴露的實際情況。建議在制定大氣質量改善目標時包括以下兩個方面，一是降低污染物年均濃度，二是減少重污染天數(shù)，這是公眾最關注的問題。讓公眾看到實實在在的治污效果，并與公開的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)趨勢一致，政府信息的公信力就會不斷提升。

污染物總量控制是手段不是目標，可弱化總量減排的目標考核，但要強調工作。大氣質量改善需要多污染物協(xié)同減排，應該在現(xiàn)有基礎上，加強一次顆粒物、揮發(fā)性有機物和氨的減排;對于來源非常復雜的污染物，可選擇重點行業(yè)總量減排。

中關村空氣污染防控聯(lián)盟理事會主席顏梓清：十二五期間，環(huán)保規(guī)劃執(zhí)行時主要存在兩方面問題，一是污染物排放總量家底不清，沒有頒布污染總容量和允許排污量;二是測量裝備技術方法不統(tǒng)一，污染數(shù)據(jù)的可靠性差，檢測設備五花八門，各政府部門推脫監(jiān)管。

十三五環(huán)保規(guī)劃對大氣質量的提升，要以防、控為主，治理為輔，將單個排污源的排污標準防控好，才能減少排污總量，科學預估年排污允許量，實現(xiàn)總量控制。保證技術措施到位和監(jiān)管好數(shù)據(jù)質量，質監(jiān)局和環(huán)保部要對數(shù)據(jù)質量高度重視，對虛假技術和數(shù)據(jù)進行清理，真實數(shù)據(jù)是控污和提升空氣質量的基礎。

過去十年，排污總量逐年遞減的“數(shù)據(jù)來源、技術措施、標準限值、制定依據(jù)，數(shù)據(jù)可靠”等都沒有交待清楚。“標準限值”是控制排放總量的有效杠桿，標準限值低，合格率就會提高，標準限制高，合格率就會降低，所以科學制定好標準限值，采用數(shù)據(jù)可靠性好的技術措施，就能控制好排污總量，有效提升空氣質量。控制好總量的前提是，要全面真實掌握現(xiàn)有排放量，對超標排放要堅決執(zhí)法。

《財經(jīng)》雜志環(huán)科組記者高勝科：總量控制和質量改善兩手都要抓，如果只提質量改善，會被質疑為國家把擔子轉交給了地方，而地方逐漸下發(fā)任務，最終容易一場空。如果沒有總量控制的抓手，國家只按結論行處，過程交給地方，而地方對于如何做到質量真正改善又困惑、又困難。所以，沒有總量控制，就沒有質量改善，這兩個目標并行不悖。兩方面都有必要，只不過是先后順序不同而已。否則，只抓一樣，要么沒效果，要么被認為是中央在推責。而且，環(huán)境質量改善不是空談，更實際的、切中利弊的總量控制的匹配同樣重要。

對于各地要完成的各項指標，公開的數(shù)據(jù)都是可以完成任務的，甚至提前完成，但過剩產(chǎn)能數(shù)量依然沒有減少。另外，各地對不同的總量控制指標意見不一，不少地方的心態(tài)是，不怕削減，只怕削減的指標不公，于是出現(xiàn)了數(shù)據(jù)弄虛作假的現(xiàn)象。

國家氣候戰(zhàn)略中心主任研究員李俊峰：

十三五環(huán)保規(guī)劃應該抓大事，即抓大氣、水源和土壤的污染控制問題，并提出明確的質量控制目標。大氣按京津冀、長三角、珠三角等聯(lián)防聯(lián)治的要求提出改善目標，比如采用兩個約束性指標，每年PM2.5重污染天數(shù)及年均下降率和城市提前達標率;水源按水系提出改善要求;土壤按輕重緩急提出不再惡化的策略。

十三五環(huán)保規(guī)劃應該少說空話、大話，提出一些公眾讀得懂的指標，比如十二五提出的污水處理率該如何考核?能否將重要水源水質提高一個等級?土壤污染持續(xù)惡化的局面能否得到控制?也就是說，政府公布數(shù)據(jù)與公眾實際感受能否吻合?政府應該把污染的真相告訴公眾，不為不符合環(huán)保的發(fā)展背書，不為污染企業(yè)找借口。

國家海洋局第一海洋研究所海洋生態(tài)研究中心研究員陳尚：

我認為，基于剩余環(huán)境容量的減排，才能改善質量。很多地方已經(jīng)沒有容量，即使減排也改善不了環(huán)境，需要配上修復措施。

關于生態(tài)指標，我有三點建議。

首先，十三五環(huán)保規(guī)劃應該加入生態(tài)保護紅線制度?？刂浦笜艘鞔_提出，包括面積。提出要進行紅線評估，紅線區(qū)能提供多少生態(tài)產(chǎn)品，提供哪些生態(tài)產(chǎn)品，總量有多少，國家和每個省份需要多少，缺額多少，能否滿足保障生態(tài)安全的要求。

其次，確立生態(tài)補償制度，包括基于縱向和橫向財政轉移支付的生態(tài)保護補償制度，基于破壞者付費的生態(tài)損害補償制度。另外，也為生態(tài)修復和生態(tài)保護補償籌集資金。配套生態(tài)補償制度，需要開展生態(tài)服務評估和生態(tài)損害評估(定損)，針對不同產(chǎn)業(yè)實施差別化的生態(tài)補償比例。

北京師范大學環(huán)境學院教授博導曾維華：

我國從“九五”開始實施污染物排放總量控制制度，經(jīng)過近二十年的努力，卓有成效。在經(jīng)濟高速發(fā)展、污染物產(chǎn)生量不斷增長的同時，有效地控制了環(huán)境質量不斷惡化的趨勢。盡管如此，我國環(huán)境質量并沒有得到根本好轉，部分地區(qū)還有惡化趨勢;這就需要我們反思我國當前實施的污染物總量控制制度存在的問題。

首先，我國幅員遼闊，北起黑龍江省漠河以北的黑龍江主航道中心線(北緯55°多)，南至南沙群島中的曾母暗沙(北緯4°附近);東起黑龍江與烏蘇里江的主航道匯合處(東經(jīng)135°多)，西至新疆帕米爾高原(東經(jīng)73°附近)。經(jīng)緯度跨度很大，氣候類型眾多，東半部有大范圍的季風氣候，自南而北有熱帶季風氣候、亞熱帶季風氣候、溫帶季風氣候，西北地區(qū)大多為溫帶大陸性氣候，青藏高原地區(qū)是獨特的高原氣候，西部高山地區(qū)則表現(xiàn)出明顯的垂直氣候特征，各地區(qū)水文氣象條件差異很大。這卻導致作為總量控制依據(jù)的環(huán)境容量(無論是環(huán)境空氣，還是水環(huán)境)，時空差異與分布特點巨大。

其次，目前我國實施的總量控制方式采用的是，總量控制指標自上向下分解。盡管，在十二五期間嘗試著自下向上協(xié)調，并兼顧各省市社會經(jīng)濟發(fā)展的差異性，盡量做到公平，但是，總體上總量控制指標還是脫離環(huán)境容量約束，屬于目標總量控制范疇。由此可見，我國目前實施的總量控制制度與環(huán)境質量控制是脫節(jié)的，盡管污染物排放總量在不斷消減，但是局部地區(qū)環(huán)境質量卻還在惡化。

為解決污染物排放總量控制與環(huán)境質量控制脫節(jié)的問題，有必要逐步由目標總量控制過度到基于容量的總量控制;更主要的是兼顧我國環(huán)境容量的時空差異，針對不同地區(qū)環(huán)境容量的時空特點，采取具有針對性的差異化容量總量控制。

差異化基于容量的總量控制并非新鮮事物，早在上個世紀70年代初，為了在滿足河流的水環(huán)境質量標準的基礎上，充分利用河流的自凈能力，美國部分地方政府開始嘗試建立動態(tài)排污標準，允許污染源在不同季節(jié)的排污量發(fā)生變化。根據(jù)該標準，美國開展了有關季節(jié)性排水規(guī)劃(SeasonalDisgePlanning—SDP)的研究，對污染源的污染物排放行為進行動態(tài)管理。在這之后，SDP先后在美國、印度、加拿大、伊朗、澳大利亞等國家和地區(qū)得到研究和應用，其中在美國使用最為廣泛。在1979年和1983年，Lamb等采用問卷的形式在全美各州調查統(tǒng)計SDP的使用情況，在1979年調查的39個州中，有21個州采用隨季節(jié)變化的污水排放標準，到1984年調查的48個州中，有45個州采用隨季節(jié)變化的污水排放標準。調查結果顯示：SDP在全美各州使用非常廣泛，使用SDP后污水處理廠的建設費用、運行費用都明顯降低了，并且，環(huán)境質量超標風險可以控制在容許范圍以內。

綜上所述，我們建議“十三五”污染排放總量控制應考慮實施差異性分類管理。在全國水環(huán)境容量區(qū)域劃分基礎上，兼顧各行政單元污染物排放總量與總量控制管理需求，開展污染總量分區(qū)管理試點工作;對于污染重的、沒容量的地方可考慮仍然實施目標總量控制，有條件的地方采用基于容量的總量控制。即使是基于容量的總量控制，在我國很多季節(jié)性明顯的地區(qū)，可以考慮采用季節(jié)性總量控制試點，根據(jù)水文、氣象條件的差異，制定動態(tài)總量控制目標，實施季節(jié)性總量控制動態(tài)管理。關鍵在于不能像以前那樣一刀切，要給地方一定自主權，給地方留有一定結合自身特點的發(fā)揮空間;當然，地方應在環(huán)保部污染物排放總量控制總體框架下，實施自己具有針對性的總量控制管理方式。

總體來講，要考慮容量的時空不均與差異，在充分考慮區(qū)域/流域水文氣象條件差異前提下，實施分季節(jié)分區(qū)域的總量精細化管理;也就是要體現(xiàn)時間上動態(tài)管理、空間上差異管理的思想。時間上，可以分季節(jié);空間上，分區(qū)域，實施分區(qū)動態(tài)污染物排放總量控制。

最初，可以先試點，選擇典型地區(qū)、可控的污染源實施，比如有在線監(jiān)控的城市污水處理廠與大的電廠等。同時，要充分考慮實施分區(qū)、分季節(jié)污染物排放總量控制導致的環(huán)境質量超標風險，盡量將超標風險控制在容許范圍以內。這就需要環(huán)保部在地方試點研究基礎上，針對我國不同地區(qū)的特點，設計相應具有針對性的分區(qū)、分季節(jié)污染物排放總量指南與相應標準，指導地方開展污染物排放總量動態(tài)分區(qū)管理工作，在環(huán)保部相應政策、法規(guī)與標準總體把控前提下，調動地方自覺性與自主性，形成具有地方特點的差異化污染物排放總量控制制度。

第三，對每個單位都要考核廢水排放總量減排，第一年核定總量，制定年度減排量。每年考核結果排名公布，全國通報。中央機關、學校、研究所、企業(yè)、協(xié)會等所有單位都要參加。

第四，我國海洋富營養(yǎng)化嚴重，赤潮頻發(fā)，主要是有機污染，共有兩個污染源：城市的生活用水和農村的施肥。因此，十三五環(huán)保規(guī)劃還應包括土壤、湖泊、海灣的生態(tài)修復指標和生態(tài)建設指標。