1月1日起，為貫徹執(zhí)行新《環(huán)境保護(hù)法》，環(huán)保部出臺(tái)了4個(gè)相關(guān)配套細(xì)則，其中《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》(下稱《辦法》)因“罰無上限”而最受關(guān)注。1月12日，環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局有關(guān)負(fù)責(zé)人針對《辦法》作出了解讀。
“罰無上限”嚴(yán)罰違法者
實(shí)施按日連續(xù)處罰是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的迫切需要。《環(huán)境保護(hù)法》修訂之前，我國環(huán)境保護(hù)法律和行政法規(guī)對環(huán)境違法行為的罰款處罰額度嚴(yán)重低于企業(yè)的防治污染成本和違法生產(chǎn)收益，“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象普遍存在。為解決這一問題，在總結(jié)和借鑒國內(nèi)外已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度，即按照違法排污行為拒不改正的天數(shù)累計(jì)每天的處罰額度，違法時(shí)間越長，罰款數(shù)額越高，從而實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)，有效解決“守法成本高，違法成本低”的問題，達(dá)到督促違法行為及時(shí)改正的目的。
按日連續(xù)處罰制度打破了對環(huán)境違法行為罰款數(shù)額的限制，使“罰無上限”，對違法排污企業(yè)來說，這無疑是一把高懸的利劍;對環(huán)保部門來說，是打擊環(huán)境違法行為的有力武器。
確認(rèn)計(jì)罰日數(shù)和日處罰數(shù)額
按日連續(xù)處罰采取按照違法行為持續(xù)的日數(shù)，不斷累加罰款數(shù)額的動(dòng)態(tài)罰款模式。計(jì)罰日數(shù)和日處罰數(shù)額是決定按日連續(xù)處罰的關(guān)鍵因素?！掇k法》根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條“按原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”的規(guī)定，規(guī)定按日連續(xù)處罰每日的罰款數(shù)額，為原處罰決定書確定的罰款數(shù)額;按日連續(xù)處罰的罰款數(shù)額，為原處罰決定書確定的罰款數(shù)額乘以計(jì)罰日數(shù)。對于計(jì)罰日數(shù)的確定，鑒于“被責(zé)令改正”是認(rèn)定“拒不改正”的前提，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰的計(jì)罰日數(shù)為責(zé)令改正違法行為決定書送達(dá)排污者之日的次日起，至環(huán)保部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排污行為之日止;再次復(fù)查仍拒不改正的，計(jì)罰日數(shù)累計(jì)執(zhí)行。
《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰次數(shù)不受限制。在排污者被責(zé)令改正但拒不改正環(huán)境違法行為的情況下，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在依法實(shí)施按日連續(xù)處罰的同時(shí)，按照《辦法》規(guī)定的時(shí)限和方式再次責(zé)令改正，進(jìn)入下一個(gè)按日連續(xù)處罰周期。多次被責(zé)令改正但仍拒不改正的，環(huán)保部門實(shí)施按日連續(xù)處罰不受次數(shù)限制，直到違法排污行為終止。
四種情形屬典型違法行為
《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條第一款確定了按日連續(xù)處罰適用于企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者“違法排放污染物”的行為。
如何認(rèn)定違法排放污染物行為?《辦法》列舉了4種典型的“違法排放污染物”情形：一是超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物;二是通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物;三是排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物;四是違法傾倒危險(xiǎn)廢物。
同時(shí)，由于“違法排放污染物”情形多而復(fù)雜，《辦法》規(guī)定了“其他違法排放污染物”這一兜底條款。
對于其他一些常見的環(huán)境違法行為，比如排污單位未按要求進(jìn)行排污申報(bào)或變更申報(bào)、拒絕環(huán)保部門進(jìn)行現(xiàn)場檢查等，由于不直接涉及“向環(huán)境排放污染物”，不直接對環(huán)境造成影響，因而未列入“違法排放污染物”情形中。
各地可據(jù)實(shí)增補(bǔ)違法行為
此外，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條第三款的規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。即是說，適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類，并不僅限于“違法排放污染物”的情形，地方性法規(guī)可以根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染狀況的特點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)管理的需要，規(guī)定其他環(huán)境違法行為適用按日連續(xù)處罰。
實(shí)施處罰要滿足四個(gè)條件
根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，實(shí)施按日連續(xù)處罰必須具備4個(gè)條件：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正。這4個(gè)條件之間有一定的邏輯關(guān)系：只有企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，才能受到罰款處罰;只有被責(zé)令改正，才存在拒不改正的情形。
在規(guī)定責(zé)令改正的時(shí)限和方式時(shí)，為達(dá)到及時(shí)糾正環(huán)境違法行為的目的，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門可以當(dāng)場認(rèn)定違法排放污染物的，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場調(diào)查時(shí)即責(zé)令排污者立即停止違法排放污染物行為;鑒于超標(biāo)排污，環(huán)保部門需要通過環(huán)境監(jiān)測來認(rèn)定，《辦法》規(guī)定，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在取得環(huán)境監(jiān)測報(bào)告后3個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)排污者，責(zé)令立即停止違法排放污染物行為。
在規(guī)定復(fù)查期限時(shí)，綜合考慮復(fù)查工作開展的及時(shí)性和執(zhí)法實(shí)踐的可行性，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書之日起30日內(nèi)，以暗查方式組織對違法排放污染物行為的改正情況實(shí)施復(fù)查。
在按日連續(xù)處罰的處罰周期中，需要做出兩個(gè)行政處罰決定：
一是初次檢查發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為所作的處罰決定，即原處罰決定;
二是復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為拒不改正，依法作出的按日連續(xù)處罰決定。
對于兩個(gè)處罰決定的前后順序，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰決定應(yīng)當(dāng)在原處罰決定之后作出。
對于按要求停止違法排污行為的，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)排污者已經(jīng)改正違法排放污染物行為或者已經(jīng)停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的，不啟動(dòng)按日連續(xù)處罰。
與其他相關(guān)環(huán)保制度可并用
在符合按日連續(xù)處罰適用條件的環(huán)境違法行為中，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，有些違法行為可以同時(shí)適用責(zé)令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者采取查封扣押等措施，例如通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物的。
對此，《辦法》專門對按日連續(xù)處罰制度與其他相關(guān)環(huán)保制度的并用關(guān)系進(jìn)行了說明，規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門針對違法排放污染物行為實(shí)施按日連續(xù)處罰的，可以同時(shí)適用責(zé)令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者采取查封、扣押等措施;因采取上述措施使排污者停止違法排污行為的，不再實(shí)施按日連續(xù)處罰。責(zé)令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者查封、扣押等措施，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》等規(guī)定執(zhí)行。
