2014年9月23日，一份特快專遞寄至民間環(huán)保組織“重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心”(下稱兩江中心)的辦公室，文件的紅色信頭顯示其來(lái)自于山西省環(huán)保廳。那是一份關(guān)于“申請(qǐng)公開(kāi)環(huán)境容量數(shù)據(jù)”的復(fù)函，稱兩江中心此前提出申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容“不屬于政府信息公開(kāi)的內(nèi)容”。
這是兩江中心收到的最后一份關(guān)于環(huán)境容量數(shù)據(jù)的正式回復(fù)。
2014年8月初，兩江中心向全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市提出信息公開(kāi)申請(qǐng)，要求公開(kāi)環(huán)保部(原國(guó)家環(huán)保總局)依相關(guān)文件核定的區(qū)域環(huán)境容量數(shù)據(jù)。幾個(gè)月過(guò)去，他們已經(jīng)收到了大部分省、自治區(qū)和直轄市以及環(huán)保部關(guān)于“環(huán)境容量信息公開(kāi)”問(wèn)題的回復(fù)。
遺憾的是，無(wú)論是環(huán)保部還是任何一個(gè)省份，都沒(méi)能回答他們的疑問(wèn)：中國(guó)的環(huán)境容量數(shù)據(jù)究竟什么樣?
所謂環(huán)境容量，是指在不超過(guò)依法確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)值的情況下，環(huán)境最大可以承受或容許排放的污染物的量。換個(gè)說(shuō)法，環(huán)境容量是環(huán)境能夠承載污染物的上限，不可逾越的紅線，亦是制定各項(xiàng)環(huán)境政策的根本數(shù)據(jù)，目前，可以度量的數(shù)據(jù)主要包括大氣和地表水的環(huán)境容量。
雖然“環(huán)境容量”的概念尚屬生僻，近年來(lái)，另一個(gè)與其緊密相關(guān)的詞匯“環(huán)境承載力”則頻頻見(jiàn)諸政府文件。2014年12月舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出，目前中國(guó)“環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限”。這其中“上限”的確定，即需要環(huán)境容量數(shù)據(jù)作為依據(jù)。
“上限”究竟是多少?中國(guó)各地的環(huán)境容量究竟所剩幾何?從環(huán)保部到地方環(huán)保廳，竟無(wú)一處能給出準(zhǔn)確答案。根據(jù)公開(kāi)信息，2003年，環(huán)保部前身國(guó)家環(huán)?？偩衷挛囊蟾鞯睾硕ōh(huán)境容量數(shù)據(jù)，并出臺(tái)了一系列技術(shù)規(guī)范和指導(dǎo)。然而，這個(gè)動(dòng)員全國(guó)的普查項(xiàng)目幾年之后卻不了了之。
相關(guān)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有到位?技術(shù)條件無(wú)法達(dá)到?抑或是數(shù)據(jù)太難看以致被雪藏?財(cái)新記者采訪到的專家提出了不同的分析和回答。
數(shù)據(jù)不存在?
兩江中心向各地申請(qǐng)信息公開(kāi)的舉動(dòng)源于一個(gè)疑問(wèn)——各地政府，乃至全國(guó)制定污染減排政策時(shí)的依據(jù)是什么?
“為什么河北會(huì)上那么多鋼鐵?”兩江中心主任向春表示，如今京津冀地區(qū)嚴(yán)重的空氣污染，相當(dāng)一部分來(lái)源是工業(yè)污染，如果早期能夠?qū)@一帶的環(huán)境容量進(jìn)行準(zhǔn)確估算，并且根據(jù)容量及時(shí)控制發(fā)展規(guī)模，也許空氣污染不會(huì)發(fā)展到如此糟糕的地步。
上世紀(jì)80年代初，中國(guó)環(huán)境學(xué)界就開(kāi)始了對(duì)水體環(huán)境污染容量的相關(guān)研究，上世紀(jì)90年代，一些地區(qū)也嘗試性地開(kāi)展了大氣、地表水的環(huán)境容量研究。
“實(shí)施以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的排污總量控制制度是改善環(huán)境質(zhì)量的根本手段。”在經(jīng)歷一二十年的研究后，2003年，國(guó)家環(huán)?？偩衷诃h(huán)發(fā)【2003】141號(hào)文件中，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境容量數(shù)據(jù)的重要性，并同時(shí)向全國(guó)省級(jí)和環(huán)保重點(diǎn)城市環(huán)保部門(mén)提出核定環(huán)境容量的要求。
在這份名為《關(guān)于印發(fā)全國(guó)地表水環(huán)境容量和大氣環(huán)境容量核定工作方案的通知》的文件中，相關(guān)工作方案印發(fā)至各省、自治區(qū)以及北京、天津、上海、重慶等113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市的環(huán)保局，要求他們從當(dāng)年8月開(kāi)始在全國(guó)開(kāi)展環(huán)境容量測(cè)算工作，為期六到八個(gè)月，并將結(jié)果上報(bào)至環(huán)?？偩诌M(jìn)行核定。
2003年之后，在環(huán)保部網(wǎng)站上的公開(kāi)信息中零星有一些相關(guān)文件，例如開(kāi)辦環(huán)境容量測(cè)算相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)班，督促各重點(diǎn)城市加快環(huán)境容量測(cè)算，通報(bào)一些省市的工作進(jìn)展等等，但前述文件中的匯總核定工作再無(wú)提及。
時(shí)隔11年，在給兩江中心的告知書(shū)中，環(huán)保部表示，當(dāng)時(shí)開(kāi)展的環(huán)境容量測(cè)算工作由于各地工作基礎(chǔ)和技術(shù)水平差異，最終未形成完整的區(qū)域環(huán)境容量核定結(jié)果。因此，“申請(qǐng)獲取的信息不存在”。
環(huán)保部同時(shí)在告知書(shū)中提及，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的有關(guān)要求中，包括建立資源環(huán)境承載能力預(yù)警機(jī)制，對(duì)水土資源、環(huán)境容量等實(shí)行限制性措施，環(huán)保部正積極醞釀開(kāi)展環(huán)境容量測(cè)算工作。
截至2014年底，除了湖南、廣西等八個(gè)省的環(huán)保廳未有任何回復(fù)，兩江中心大部分的申請(qǐng)都獲得了回音，有電子郵件、書(shū)面復(fù)函形式，也有在追問(wèn)情況的電話通話中簡(jiǎn)單回復(fù)的一兩句話。
各個(gè)省份的回復(fù)最終都表達(dá)了同一個(gè)意思：目前無(wú)法公開(kāi)該地區(qū)環(huán)境容量的數(shù)據(jù)。相當(dāng)一部分回復(fù)只是簡(jiǎn)單地宣稱“信息不存在”或是要求去上級(jí)部門(mén)申請(qǐng)。有一些回復(fù)則反映出十年前環(huán)?？偩职l(fā)文之后的工作進(jìn)展。
例如山東省環(huán)保廳回復(fù)表示，的確做過(guò)測(cè)算，但完成上報(bào)后環(huán)保部沒(méi)有反饋。
同時(shí)也有一些省份表示，受技術(shù)水平的限制，當(dāng)時(shí)沒(méi)能完成測(cè)算工作，例如江蘇、廣東。其中廣東省環(huán)保廳回復(fù)稱，該省環(huán)境容量測(cè)算推進(jìn)過(guò)程中遇到問(wèn)題，之后環(huán)保總局未要求上報(bào)，也未進(jìn)行核定。
容量數(shù)據(jù)疑云
在一些環(huán)境界學(xué)者的眼中，環(huán)境容量的重要性怎么強(qiáng)調(diào)都不過(guò)分。
“一個(gè)地區(qū)環(huán)境容量都沒(méi)搞明白，一切都是胡扯。”致力于研究環(huán)境法制的北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁對(duì)財(cái)新記者表示，查清環(huán)境容量數(shù)據(jù)不但應(yīng)該是控制或削減污染物總量和減排的依據(jù)，也是衡量治理污染的法規(guī)和制度實(shí)施有沒(méi)有效的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估制度或法規(guī)的有效性，最重要的標(biāo)準(zhǔn)就是看環(huán)境容量有沒(méi)有超。
與監(jiān)測(cè)污染物指標(biāo)不同，環(huán)境容量測(cè)算的難度不小。汪勁表示，一種可能性是，當(dāng)年的環(huán)境容量測(cè)算由于經(jīng)費(fèi)、經(jīng)驗(yàn)等問(wèn)題，也許沒(méi)能順利進(jìn)行下去。
“但另一種可能是做完了，但數(shù)據(jù)很難看，”汪勁表示，2003年開(kāi)展的那次環(huán)境容量測(cè)算表面上半途而廢，實(shí)際上，直到近年來(lái)，這個(gè)術(shù)語(yǔ)仍不時(shí)在許多公開(kāi)官方文件中，“環(huán)境容量超載”“排污量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)環(huán)境容量”等的說(shuō)法隨處可見(jiàn)。例如，《2013年北京市環(huán)境狀況公報(bào)》中提及，2013年，該市的排污總量有所下降，但仍“大幅超出環(huán)境容量”。
“如果沒(méi)有相關(guān)的數(shù)據(jù)，怎么能說(shuō)是大幅超出呢?”
幾位當(dāng)年參與了2003年全國(guó)環(huán)境容量測(cè)算工作的學(xué)者證實(shí)了汪勁的猜測(cè)。財(cái)新記者了解到，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的工作，當(dāng)年環(huán)保部確實(shí)獲得了一些數(shù)據(jù)。據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南回憶，早在上世紀(jì)90年代，規(guī)劃院就開(kāi)始了探索性的測(cè)算工作，2003年，大氣和地表水的環(huán)境容量測(cè)算工作也由規(guī)劃院牽頭來(lái)做。
2003年那次大氣環(huán)境容量的測(cè)算并不成功。王金南表示，由于知識(shí)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的限制，當(dāng)時(shí)只做了二氧化硫的環(huán)境容量測(cè)算。
在當(dāng)時(shí)，細(xì)顆粒物PM2.5僅僅是環(huán)境科研界一個(gè)前沿概念，二氧化硫和總懸浮顆粒物被認(rèn)為是空氣中的首要污染物。王金南表示，當(dāng)時(shí)針對(duì)二氧化硫的全國(guó)環(huán)境容量有一個(gè)結(jié)論性質(zhì)的數(shù)字，但現(xiàn)在來(lái)看，當(dāng)時(shí)的計(jì)算方法和相關(guān)數(shù)據(jù)都有瑕疵。
之前研究主要集中在常規(guī)污染指標(biāo)環(huán)境容量測(cè)算，例如測(cè)算實(shí)現(xiàn)年均濃度達(dá)標(biāo)，二氧化硫的最大允許排放量有多少。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院大氣部環(huán)境模擬與評(píng)估研究室主任薛文博告訴財(cái)新記者，自2003年之后，國(guó)家層面系統(tǒng)性的環(huán)境容量研究基本處于停滯狀態(tài)。
新的大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后，大氣環(huán)境容量的內(nèi)涵更是發(fā)生了根本性的改變，首要污染指標(biāo)從二氧化硫等變成了PM2.5，測(cè)算難度也增加了不少。
地表水的環(huán)境容量研究則是另一個(gè)故事。作為當(dāng)時(shí)全國(guó)地表水環(huán)境容量測(cè)算工作的主持者之一，環(huán)保部規(guī)劃院研究員、副院長(zhǎng)吳舜澤告訴財(cái)新記者，無(wú)論是全國(guó)數(shù)據(jù)還是分省數(shù)據(jù)，當(dāng)時(shí)都已經(jīng)得出了結(jié)果。
中國(guó)對(duì)于水體污染的研究起步早于大氣，對(duì)于一些關(guān)鍵問(wèn)題學(xué)界較早形成了共識(shí)。多年來(lái)，相關(guān)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)也并未發(fā)生太大的改變。應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)年所做的環(huán)境容量研究，除了一些水文條件發(fā)生改變明顯的地區(qū)，依然適用于今天。
“現(xiàn)在經(jīng)常說(shuō)一些地區(qū)‘有河皆干’ ，河水都干了，容量自然也就不存在了。”王金南表示。
吳舜澤認(rèn)為，當(dāng)年得出的水環(huán)境容量研究結(jié)果的技術(shù)性較強(qiáng)，不能直接、簡(jiǎn)單地用于指導(dǎo)普通公眾的生活。但他也強(qiáng)調(diào)，這些數(shù)據(jù)是自然環(huán)境的“家底”，給近年來(lái)官方的污染物控制的政策制定提供了理論依據(jù)。
雖然環(huán)保部在給兩江中心的回復(fù)宣稱“信息不存在”，但環(huán)境容量數(shù)據(jù)，特別是地表水的環(huán)境容量數(shù)據(jù)近年來(lái)也在各個(gè)場(chǎng)合掛在環(huán)保官員嘴上，用以證明目前環(huán)境問(wèn)題之嚴(yán)重。
中國(guó)工程院院士、中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院院長(zhǎng)孟偉，中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)宋永會(huì)等人都曾在不同的公開(kāi)場(chǎng)合引用、提及，中國(guó)地表水的COD(化學(xué)需氧量)環(huán)境容量為740.9萬(wàn)噸，氨氮容量為29.8萬(wàn)噸。
吳舜澤向財(cái)新記者證實(shí)，這兩個(gè)數(shù)據(jù)是準(zhǔn)確的，確實(shí)由當(dāng)年測(cè)算得出。
與COD環(huán)境容量相對(duì)應(yīng)的是，2010年全國(guó)第一次污染源的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)地表水COD實(shí)際排放量為3028.96萬(wàn)噸，是測(cè)算出環(huán)境容量的4倍之多，一些學(xué)者也指出，氨氮的排放量也幾倍高于測(cè)算出的環(huán)境容量。
這些數(shù)字一再被媒體和各個(gè)研究機(jī)構(gòu)引用，流傳甚廣。向春表示，事實(shí)上公眾對(duì)于環(huán)境宏觀數(shù)字并非漠不關(guān)心。
“每一項(xiàng)環(huán)境管理政策最終都要落實(shí)到微觀的個(gè)體企業(yè)和個(gè)人身上，如果不公開(kāi)宏觀的環(huán)境容量數(shù)據(jù)，如何讓公眾判斷相關(guān)的環(huán)境管理政策的合理性?”向春說(shuō)。
超載的環(huán)境
盡管官方研究停滯多年，科研界一直沒(méi)有放棄對(duì)于環(huán)境容量問(wèn)題的研究。2014年，一份公開(kāi)發(fā)表的研究報(bào)告初步揭示了新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)下，中國(guó)環(huán)境容量的現(xiàn)實(shí)圖景。
這份由環(huán)保部規(guī)劃院和清華大學(xué)共同完成的研究報(bào)告題為《基于全國(guó)城市PM2.5達(dá)標(biāo)約束的大氣環(huán)境容量模擬研究》，該報(bào)告首次在城市PM2.5達(dá)標(biāo)情景下，測(cè)算了主要污染物的大氣環(huán)境容量。
研究結(jié)果顯示，按照目前國(guó)家的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，即PM2.5年均濃度控制在35微克/立方米，全國(guó)大氣環(huán)境對(duì)二氧化硫的最大容量為1360萬(wàn)噸、氮氧化物為1260萬(wàn)噸，一次PM2.5和氨的環(huán)境容量分別為620萬(wàn)噸和630萬(wàn)噸。
這些數(shù)字看似巨大，但事實(shí)上，現(xiàn)存的大氣環(huán)境容量已經(jīng)遠(yuǎn)不能承載實(shí)際的排放。用2010年的排放數(shù)據(jù)做對(duì)比，氧化硫、氮氧化物、一次PM2.5和氨的排放量分別超過(guò)環(huán)境容量的66%、81%、96%、52%。
此外，報(bào)告分別測(cè)算了各省級(jí)行政區(qū)劃的環(huán)境容量，報(bào)告撰寫(xiě)者之一薛文博表示，依照這個(gè)容量來(lái)看，除了海南和西藏，全國(guó)所有地區(qū)的環(huán)境容量都已經(jīng)超載，其中，京津冀地區(qū)為嚴(yán)重超載區(qū)域。
報(bào)告中顯示，北京、天津、河北的多種污染物超載率均大于150%，長(zhǎng)三角地區(qū)的上海、江蘇、浙江的污染物超載率均介于50%到150%之間。31個(gè)省市區(qū)中，空氣污染較嚴(yán)重的河南、河北、天津、安徽、山東及北京6省市四項(xiàng)污染物排放量均超過(guò)環(huán)境容量1倍以上。
研究者認(rèn)為，在超載表格上排名靠前的地區(qū)，對(duì)應(yīng)的空氣污染水平也較高，這就反映出環(huán)境容量對(duì)于污染治理的指導(dǎo)意義。
這個(gè)結(jié)果雖然驚人，但并不代表官方環(huán)境容量測(cè)算結(jié)果，薛文博同時(shí)指出，該研究是在相關(guān)科研項(xiàng)目支持下完成的，作為科研機(jī)構(gòu)，他們也希望相關(guān)部門(mén)能將該成果應(yīng)用于“十三五”大氣污染控制規(guī)劃。
研究報(bào)告中建議，環(huán)境決策部門(mén)在“十三五”期間可以依據(jù)環(huán)境容量超載程度，實(shí)施基于環(huán)境容量超載率的減排管理，確保減排指標(biāo)能夠與各地所面臨的不同環(huán)境問(wèn)題相對(duì)應(yīng)。
目前，中國(guó)對(duì)污染物的總量控制實(shí)施目標(biāo)總量控制，理論上來(lái)說(shuō)，目標(biāo)總量控制是在經(jīng)濟(jì)可承受、現(xiàn)有技術(shù)可達(dá)的條件下，到底能夠減排多少污染物，目標(biāo)確定后由國(guó)家將總量減排目標(biāo)下達(dá)給地方。
汪勁表示，在操作層面上，中國(guó)目前總量減排量的目標(biāo)確定更像是“拍腦袋”出來(lái)的，企業(yè)上報(bào)一些，算出相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為差不多能達(dá)到的目標(biāo)，就確定了出來(lái)，
薛文博認(rèn)為，在目前環(huán)境污染程度較高、同時(shí)需要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)之下，目標(biāo)總量控制不失為一種合理的措施。
“比如一個(gè)病入膏肓的人，先治療把病壓下去一點(diǎn)再說(shuō)，然后再考慮怎樣能徹底恢復(fù)健康。”薛文博說(shuō)，當(dāng)環(huán)境治理到一定程度，基于環(huán)境容量達(dá)標(biāo)的容量總量控制將是未來(lái)的趨勢(shì)所在。
