“按日計(jì)罰”是今年起施行的新環(huán)保法中最大亮點(diǎn)之一,對法律的這一規(guī)定,社會各界普遍寄予厚望。

但是,也有觀點(diǎn)認(rèn)為,“按日計(jì)罰”終究是一種行政意義上的處罰,出現(xiàn)天文數(shù)字的處罰不太可能。

究竟應(yīng)該如何實(shí)施、看待和評價(jià)新環(huán)保法中的按日計(jì)罰規(guī)定,曾參與新環(huán)保法調(diào)研及起草工作的環(huán)保部法規(guī)司法規(guī)處副處長李靜云在接受記者采訪時(shí)表示,新環(huán)保法中的按日計(jì)罰的規(guī)定,其處罰嚴(yán)厲程度并不比國外差,某種程度上,比它們更嚴(yán)厲。

李靜云表示,按日計(jì)罰如果能夠得到全面執(zhí)行,相信這項(xiàng)法律制度對于遏制環(huán)境違法行為一定會起到非常積極的作用。

違法成本不及危害代價(jià)2%

在新環(huán)保法起草、論證階段,環(huán)保部曾做過大量調(diào)研。因此,對于這項(xiàng)法律制度的出臺,李靜云表示,它完全是現(xiàn)實(shí)所需。

違法成本低、守法成本高長期以來廣為詬病。李靜云認(rèn)為,這也是環(huán)境違法行為拒不改正、環(huán)境違法案件頻發(fā)、違法企業(yè)屢罰屢犯的一個(gè)主要原因。

據(jù)李靜云介紹,我國環(huán)境違法成本平均不及環(huán)境治理成本的10%,更不及環(huán)境危害代價(jià)的2%。“企業(yè)往往只需偷排一兩天,‘省’下來的治污費(fèi)用就會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其因違法行為而承擔(dān)的處罰。”李靜云說,新環(huán)保法實(shí)施前,由于法定的罰款方式單一、數(shù)額較低,低額的一次性處罰難以糾正持續(xù)性環(huán)境違法行為,更不足以震懾、遏制、制裁環(huán)境違法行為。她認(rèn)為,這無異于從經(jīng)濟(jì)上暗示或“引導(dǎo)”部分“精明”的企業(yè)寧愿選擇違法排污、寧可繳納罰款也不治理污染,導(dǎo)致超標(biāo)排污、惡意偷排、故意不正常運(yùn)轉(zhuǎn)污染防治設(shè)施、擅自閑置環(huán)保設(shè)施等持續(xù)性環(huán)境違法現(xiàn)象屢禁不止,其結(jié)果是嚴(yán)重?fù)p害了環(huán)境法制應(yīng)有的威嚴(yán)。

有觀點(diǎn)認(rèn)為,按日計(jì)罰只是一種行政處罰,不可能出現(xiàn)天文數(shù)字的罰款。對此,李靜云表示,如果僅以處罰來衡量違法成本,永遠(yuǎn)都是低的,“處罰只是一種警告,真正的違法成本體現(xiàn)在為改正違法行為所付出的代價(jià)。企業(yè)超標(biāo)排污要處罰它,罰它一千萬元又怎么樣?”李靜云告訴記者,必須要讓違法企業(yè)污染治理設(shè)施整改好這是第一步,這需要投錢;第二是要讓違法企業(yè)持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放,這也需要資金投入;此外,污染治理設(shè)施要持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行還要支付運(yùn)行費(fèi)用。“這個(gè)成本會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于罰款。罰款相對于整改所投入的永遠(yuǎn)都是小的。”李靜云說。

我國執(zhí)行按日計(jì)罰更具優(yōu)勢

據(jù)李靜云介紹,目前,世界各國執(zhí)行的“按日計(jì)罰”制度包括兩種,一種是秩序罰性質(zhì)的“按日計(jì)罰”和執(zhí)行罰性質(zhì)的“按日計(jì)罰”。所謂秩序罰性質(zhì)的“按日計(jì)罰”,即對于持續(xù)的環(huán)境違法行為,直接從其發(fā)生之日至改正之日進(jìn)行按日連續(xù)處罰。李靜云表示,我國執(zhí)行的是執(zhí)行罰性質(zhì)的“按日計(jì)罰”,即不論環(huán)境違法行為是否持續(xù),先認(rèn)定為“一次”違法進(jìn)行處罰,并責(zé)令限期改正,逾期仍未改正再實(shí)施按日連續(xù)處罰直至改正完成。

有學(xué)者提出,我國新環(huán)保法中的按日計(jì)罰規(guī)定不如美國等國家嚴(yán)厲。對此,李靜云表示,根據(jù)我國行政法理論,秩序罰是針對違反行政法上義務(wù)的行為而給予的處罰,并不以義務(wù)人履行其義務(wù)為目的,本質(zhì)上為制裁手段;而執(zhí)行罰是針對已經(jīng)違反確定的行政法上義務(wù)者,施以經(jīng)濟(jì)上負(fù)擔(dān),以強(qiáng)迫其履行義務(wù)為目的,本質(zhì)上為督促手段。“簡言之,秩序罰性質(zhì)的‘按日計(jì)罰’是對違反環(huán)境法律規(guī)定的違法行為直接作出處罰;執(zhí)行罰性質(zhì)的‘按日計(jì)罰’是對不履行行政決定的行為而采取的強(qiáng)制履行措施。”李靜云認(rèn)為,兩者并沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別。

李靜云表示,作為秩序罰的“按日計(jì)罰”,如何計(jì)算連續(xù)違法行為的起點(diǎn)和終點(diǎn),對于執(zhí)法機(jī)關(guān)來說,是一個(gè)相當(dāng)大的難題。況且,企業(yè)違法排污行為千奇百怪,每天排放污染物的時(shí)間不一樣,每時(shí)排放污染物的濃度也不一樣,連續(xù)排污的時(shí)間也不一樣,如果選擇秩序罰的“按日計(jì)罰”,就需要耗費(fèi)大量的時(shí)間、人力和物力去取證,這將影響執(zhí)法效能。實(shí)際上,實(shí)施“按日計(jì)罰”的主要目的,在于督促違法者盡快停止違法行為。如果花費(fèi)太長時(shí)間去取證,而不能及時(shí)制止違法排污行為,就失去實(shí)施“按日計(jì)罰”制度的意義。

在她看來,執(zhí)行罰性質(zhì)的“按日計(jì)罰”某種程度上比美國等國家更為嚴(yán)厲。“‘按日計(jì)罰’的生效并不受違法行為本身程度的影響,不會存在證據(jù)認(rèn)定上的難題,這對于執(zhí)法機(jī)關(guān)來說,是成本較低的方案,也是一個(gè)提高執(zhí)法效能的方案。”李靜云表示,環(huán)境污染的特點(diǎn),就是其產(chǎn)生的損害往往是不可逆的,通過及時(shí)開出的“按日計(jì)罰”罰單,隨著罰款數(shù)額的不斷增加,勢必能讓企業(yè)感受到巨大的經(jīng)濟(jì)壓力,從而盡早停止違法排污行為,最終達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

“從數(shù)據(jù)上說,全國不到8萬的環(huán)境執(zhí)法人員監(jiān)管著150多萬家企業(yè),平均一個(gè)人要監(jiān)管75家企業(yè)。”李靜云說,這150多萬家企業(yè)都是有名有號的,還有那么多沒名沒號的,打一槍換一個(gè)地方的企業(yè),如“十五小”企業(yè)等等。“一天跑兩家,一個(gè)企業(yè)一年才被查7天,對于想違法的企業(yè)來說,剩下358天它可以從容地排污。”李靜云說,靠人盯人是盯不過來的。“新環(huán)保法的立法深意,就是加大企業(yè)的主體責(zé)任。”在李靜云看來,按日計(jì)罰在提高執(zhí)法效能、遏制環(huán)境違法等方面非常值得期待。