PPP模式(即公私合營)指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是混合所有制經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)形式之一。PPP模式在近幾個(gè)月來受到社會(huì)各界前所未有的關(guān)注，中央相關(guān)部委政策文件力推，各地方不斷有試點(diǎn)項(xiàng)目簽約上馬。對(duì)于這樣一種至今沒有統(tǒng)一定義，管理方法大多從國外襲來的項(xiàng)目運(yùn)營方式，在熱潮涌現(xiàn)之時(shí)，愈發(fā)需要我們冷靜思考。

市場(chǎng)化運(yùn)作不等于“依靠市場(chǎng)收回投資”

廣義PPP的兩種基本形式分為使用者付費(fèi)和政府購買服務(wù)。使用者付費(fèi)根據(jù)使用量的多少?zèng)Q定付費(fèi)金額。主要包括BOT、BOO和BOOT等類型，在英國統(tǒng)稱為特許經(jīng)營的PPP模式。政府購買服務(wù)是指購買基本公共服務(wù)，或者難以確定使用者，只能由政府通過稅收向生產(chǎn)者購買服務(wù)，采取私人融資計(jì)劃(PFI)的PPP模式。社會(huì)資本負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，并保證質(zhì)量，政府根據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的結(jié)果付費(fèi)，按業(yè)績獲得補(bǔ)償，政府購買公共服務(wù)。中國財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專業(yè)委員會(huì)秘書長孫潔告訴記者，政府購買服務(wù)的要點(diǎn)是，政府公共部門確定所需服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，具體服務(wù)由私人部門提供，提供價(jià)格可通過公開招標(biāo)價(jià)格聽證會(huì)或雙方議價(jià)等方式形成。

“國外的監(jiān)獄建設(shè)運(yùn)營也在采取PPP模式，通過招標(biāo)選擇民營機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)、管理。民營企業(yè)通過各種方法提高監(jiān)獄運(yùn)營機(jī)制，市場(chǎng)化運(yùn)作改變了原來政府管理的低效率狀況。這就是典型的政府購買服務(wù)，難道要向犯人收費(fèi)以回收監(jiān)獄的建設(shè)和運(yùn)營成本?”中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟說道，“PPP核心是建立雙方的合作伙伴關(guān)系來提高效率，而不是政府用以躲避責(zé)任。對(duì)于公益性的基本服務(wù)政府有義務(wù)提供，作為公民納稅了就有權(quán)利享受基本服務(wù)。所以一說搞市場(chǎng)化運(yùn)作就漲價(jià)這個(gè)理解是片面的。有些是政府該承擔(dān)的就必須要承擔(dān)，該購買服務(wù)就要購買服務(wù)。”物有所值(VFM)值不值得做。

財(cái)政部在去年9月底下發(fā)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》首次提到的積極借鑒物有所值(Value for Money，VFM)評(píng)價(jià)理念，隨后在出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》中，又接連提出了“產(chǎn)出說明”、“公共部門比較值”、“可行性缺口補(bǔ)助”等專業(yè)概念。李開孟認(rèn)為，這些專業(yè)術(shù)語大多是從國外PPP應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)中翻譯得來。在外來語的引進(jìn)中，不應(yīng)該“神秘化”，生澀專業(yè)術(shù)語的堆砌，令他這個(gè)所謂的業(yè)內(nèi)人士都不知所云了。“首先，要理解其真實(shí)含義;其次，要結(jié)合中國國情，靈活應(yīng)用，引進(jìn)其精髓。再次，運(yùn)用好PPP，必須懂在中國項(xiàng)目是如何運(yùn)作和管理的，這需要問國家發(fā)展改革委，這不是簡(jiǎn)單的金融問題。”李開孟說道。

而對(duì)于物有所值(Value for Money，VFM)評(píng)價(jià)體系的使用業(yè)內(nèi)也存有爭(zhēng)議。“物有所值”來源于英文Value for Money的直譯。是西方國家決定是否采用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種決策工具。英國最早將VFM引入公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采購模式的比選當(dāng)中，并加以完善，形成了VFM評(píng)估指南。目前加拿大、澳大利亞、韓國、日本也都加以采用。因此，國內(nèi)也有專家呼吁在PPP項(xiàng)目中引入VFM評(píng)估。如濟(jì)邦咨詢的董事總經(jīng)理張燎就是大力支持者之一。他告訴記者，“物有所值(VFM)的評(píng)估方法是PPP模式精細(xì)化應(yīng)用的標(biāo)志，是體現(xiàn)PPP提交方式的真正價(jià)值的試金石，甚至可以說是新舊兩種PPP的分水嶺。”

所謂“物有所值”評(píng)價(jià)，包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩個(gè)方面，前者主要關(guān)注PPP模式與政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)、提高效率等，后者主要是通過將項(xiàng)目整個(gè)周期內(nèi)的政府支出的現(xiàn)值與傳統(tǒng)模式下公共部門的支出進(jìn)行比較，以確定一個(gè)“物有所值”量。

但同樣長期從事PPP咨詢工作的大岳咨詢總經(jīng)理金永祥卻認(rèn)為物有所值(VFM)的定量分析不僅涉及投資和運(yùn)營成本，還涉及各種風(fēng)險(xiǎn)、政府對(duì)傳統(tǒng)體制的各種支持、各級(jí)政府對(duì)PPP的監(jiān)管成本等因素的貨幣化、數(shù)量化和現(xiàn)值化，計(jì)算結(jié)果的可靠性非常差，尤其是對(duì)于我國這種處于改革變化的經(jīng)濟(jì)體而言，結(jié)果的可靠性更加值得商榷，因此VFM在我國PPP的決策過程中很難適用。“我們?cè)趨f(xié)助國家發(fā)展改革委起草《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》時(shí)，直接向領(lǐng)導(dǎo)建議不用定量VFM進(jìn)行決策，但可以進(jìn)行定性的VFM分析。國家發(fā)展改革委最后發(fā)布的文本在談到“物有所值”時(shí)，沒有對(duì)應(yīng)國際上VFM的含義，沒有提到定量的VFM，而是接近于傳統(tǒng)意義上的可行性評(píng)估。”金永祥告訴記者。

李開孟也認(rèn)為，不能單純地把國外的概念照搬照抄。國家發(fā)展改革委提出的是“政府和社會(huì)資本合作”，是在借鑒國際基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)PPP模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情進(jìn)行本土化創(chuàng)新而提出的概念。西方國家的“公共部門和私人部門合作”(ppp)采用的是西方經(jīng)濟(jì)國家的話語體系。公共部門和私人部門的活動(dòng)，二者劃分界限清晰。但鑒于我國實(shí)行公有制為主體的國家經(jīng)濟(jì)基本制度，現(xiàn)行投融資體制并不將國家經(jīng)濟(jì)部門劃分為“公共部門”和“私人部門”，而是“政府”和“企業(yè)”。“定性的物有所值評(píng)價(jià)，以前任何PPP項(xiàng)目都做只是沒有專門稱為‘物有所值’，定量的物有所值評(píng)價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)只是政府支出的減少未免過于狹隘。公共資金是否降低也應(yīng)考慮在內(nèi)，它不僅表現(xiàn)在財(cái)政資金，還包括舒適度提高的效益、減少污染的效益、節(jié)省土地的效益，等等。”李開孟說。