環(huán)境責(zé)任與環(huán)境權(quán)益相輔相成、如影隨形。沒有環(huán)境損害，也就沒有環(huán)境責(zé)任，所有人享有和利用環(huán)境的權(quán)益都未受損。只要有環(huán)境損害，必然有環(huán)境責(zé)任，誰損害、誰擔(dān)責(zé)。環(huán)境保護(hù)的法律政策應(yīng)該按照損害者擔(dān)責(zé)的原則設(shè)立制度、規(guī)范各項(xiàng)與環(huán)境有關(guān)的活動，妥善保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。然而，目前的一些環(huán)保制度，在政府、企業(yè)、公眾的環(huán)境責(zé)任和環(huán)境權(quán)益方面存在模糊地帶，需要進(jìn)一步梳理和界定。

政府的環(huán)境責(zé)任與環(huán)境權(quán)益

各級人民政府對本行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，這是每一部環(huán)保法律都十分強(qiáng)調(diào)的事項(xiàng)。所有的環(huán)境行為產(chǎn)生的效果最后都會體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量上，對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)也就意味著對所有的環(huán)境事務(wù)負(fù)責(zé)。政府能不能夠、需不需要負(fù)起所有的責(zé)任，這是需要認(rèn)真研究的問題。這里無意貶低政府在環(huán)境保護(hù)中的決定性作用。過去的環(huán)境保護(hù)歷程也充分證明，只有政府高度重視、充分投入、有所作為、環(huán)保工作才能做出成績。實(shí)踐也證明，如果政府在環(huán)境保護(hù)方面沒有作為，沒有大的決心和動作，環(huán)保工作就會寸步難行。

但是，值得思考的是，政府能否負(fù)起環(huán)境保護(hù)的全部責(zé)任。在計劃經(jīng)濟(jì)的背景下，所有的經(jīng)濟(jì)活動都是按計劃進(jìn)行的，都在政府掌控范圍以內(nèi)，政府有能力擔(dān)負(fù)起環(huán)境保護(hù)的全部責(zé)任。但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，投資主體、利益主體呈現(xiàn)多元化的特征，所有社會主體的經(jīng)濟(jì)行為、環(huán)境行為在法律框架范圍內(nèi)可以自由活動，不完全受政府控制。政府對各個社會主體的控制手段是有限的，或者說是依照法律進(jìn)行的。可以說，在計劃經(jīng)濟(jì)的條件下，政府對環(huán)境保護(hù)負(fù)全部責(zé)任是可行的、有效的，但在市場經(jīng)濟(jì)的條件下是難以做到的。

政府也不需要對所有環(huán)境問題負(fù)責(zé)。每一個環(huán)境問題的產(chǎn)生都有責(zé)任主體，誰損害誰擔(dān)責(zé)。政府擔(dān)起所有的責(zé)任，就可能弱化其他責(zé)任主體的責(zé)任，甚至造成責(zé)任錯位。政府和企業(yè)之間的責(zé)任糾纏不清是目前普遍存在的情況。企業(yè)通過各種方式與政府討價還價，逃避責(zé)任。等環(huán)境問題累積到一定程度，企業(yè)已經(jīng)無力解決，就會全部推到政府身上。最典型的例子就是普遍存在的場地污染問題。在城市化加速發(fā)展的過程中，每個城市建設(shè)的速度都很快，大量的企業(yè)搬離城區(qū)，但是沒有一個企業(yè)為留下的場地污染負(fù)責(zé)，所有的責(zé)任都轉(zhuǎn)嫁到政府和民眾的頭上。

由于責(zé)任和權(quán)利是相輔相成的，有什么樣的責(zé)任就應(yīng)該有相應(yīng)的權(quán)利。如果把保護(hù)環(huán)境的責(zé)任完全賦予政府，政府也就占據(jù)了環(huán)境治理的所有權(quán)利。如果政府承擔(dān)不了全部的責(zé)任，卻拿走了全部的權(quán)利，就有可能阻礙其他社會力量參與環(huán)境保護(hù)。

環(huán)境問題的產(chǎn)生與每一個人有關(guān)，解決環(huán)境問題也與每一個人有關(guān)，環(huán)境保護(hù)人人有責(zé)。社會力量參與環(huán)境治理已經(jīng)被實(shí)踐證明是有效的治理模式。如果環(huán)境事務(wù)只能政府說了算，公眾以及相關(guān)社會組織只能處于被知情或不被知情，被征求意見或者不被征求意見的狀態(tài)，環(huán)境治理的形式只能是純粹的政府治理。這樣的治理形式一定是低效的。因此，政府應(yīng)將自身責(zé)任轉(zhuǎn)移一部分給企業(yè)和公眾，推動企業(yè)履責(zé)，發(fā)動公眾參與環(huán)境治理的積極性，構(gòu)建三方協(xié)調(diào)的治理機(jī)制。

企業(yè)的環(huán)境責(zé)任與環(huán)境權(quán)益

這里所指的企業(yè)是對環(huán)境造成污染和破壞的企業(yè)。每一項(xiàng)法律都明確了企業(yè)對自身的環(huán)境行為負(fù)責(zé)這個基本原則，但在具體的制度設(shè)計上往往存在責(zé)任不當(dāng)和責(zé)任缺失的問題。

所謂責(zé)任不當(dāng)，主要指沒有能夠充分承擔(dān)應(yīng)該負(fù)有的環(huán)境責(zé)任。造成環(huán)境污染的企業(yè)應(yīng)該治理好自身的污染，同時要治理好對環(huán)境的危害，還要賠償或補(bǔ)償對環(huán)境的損失。法律制度往往只關(guān)注污染源的治理，對環(huán)境損害的治理和賠償普遍不到位，對環(huán)境違法行為的處罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能抵償環(huán)境損害造成的影響。罰款是對環(huán)境違法行為最常見的處罰方式，罰款的額度過低，與造成的環(huán)境損害相比很不相稱。這就是責(zé)任不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)。更加不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)是，以收費(fèi)代處罰，模糊了違法與守法的界限。以《固體廢物污染環(huán)境防治法》為例，該法第56條規(guī)定：“以填埋方式處置危險廢物不符合國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的，應(yīng)繳納危險廢物排污費(fèi)。”對于違法行為，竟以繳納排污費(fèi)了之，有錢就可以任意妄為。環(huán)境違法企業(yè)承擔(dān)責(zé)任不足的法律規(guī)定比比皆是，這就造成環(huán)境違法成本太低，環(huán)境執(zhí)法也會軟弱無力。

所謂責(zé)任缺失，是指企業(yè)沒有承擔(dān)應(yīng)該擔(dān)負(fù)的責(zé)任。這往往是企業(yè)和政府之間的責(zé)任卻錯位造成的，應(yīng)該由企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任讓政府承擔(dān)了。目前我國的一些環(huán)境法律制度確實(shí)存在讓政府承擔(dān)太多、讓企業(yè)承擔(dān)太少的問題。一些法律規(guī)定讓環(huán)境違法企業(yè)有可乘之機(jī)，逃脫應(yīng)有的懲處。以《固體廢物污染環(huán)境防治法》為例，該法第55條規(guī)定：“產(chǎn)生危險廢物的單位，必須按照國家有關(guān)規(guī)定處置危險廢物……不處置的，由所在地地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正;逾期不處置或處置不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由所在地縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門指定單位按照國家有關(guān)規(guī)定代為處置，處置費(fèi)用由產(chǎn)生危險廢物的單位承擔(dān)。”這是一項(xiàng)關(guān)于行政代執(zhí)行的規(guī)定，看似合理，實(shí)際隱藏著很多彈性空間?？梢韵胂蟮氖牵凑者@樣的規(guī)定，一個產(chǎn)生危險廢物的單位可以什么都不做也不會受處罰，最多只是繳納處置費(fèi)用而已。這樣的規(guī)定完全由政府包辦了違法單位的責(zé)任，必然造成工作被動。

目前的環(huán)境政策中，還有一個不夠清晰的問題，就是如何保障企業(yè)的環(huán)境權(quán)益。企業(yè)在承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的同時，也應(yīng)該享有適當(dāng)?shù)沫h(huán)境權(quán)益。正視并正確處理這個問題，才能使環(huán)境管理制度更加健全。企業(yè)與其他社會個體、群體理論上享受同樣的環(huán)境權(quán)益，但實(shí)際上企業(yè)享受了更多的環(huán)境權(quán)益。比如說，其他人沒有排污行為存在，企業(yè)有排污行為存在，這就是企業(yè)占據(jù)了更多的環(huán)境空間。是不是企業(yè)創(chuàng)造了更多的經(jīng)濟(jì)效益，就可以享用更多的環(huán)境權(quán)益。這種對環(huán)境權(quán)益更多的享用能否被接受，是否合法的，需要有明確的法律規(guī)定來界定。目前的規(guī)定就是排放標(biāo)準(zhǔn)和排污收費(fèi)，也就是說在國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)排污并且繳納了排污費(fèi)，就可以認(rèn)定為合法的。這樣的規(guī)定還不夠完整，企業(yè)的排污行為能不能被接受，還要看具體環(huán)境空間的受損情況以及同一環(huán)境空間內(nèi)其他社會群體的接受程度。將排污許可制度設(shè)計成企業(yè)與政府間就環(huán)境行為達(dá)成的協(xié)議，也是企業(yè)就環(huán)境行為向全社會的承諾，并且企業(yè)的承諾被公眾接受和認(rèn)可，這樣就可以有效解決這一問題。企業(yè)的排污權(quán)有償獲得，在許可范圍內(nèi)合法排污，這樣的環(huán)境權(quán)受法律保護(hù)，并且在一定條件下可以上市交易。如果企業(yè)的排放超出了許可范圍，就是對環(huán)境權(quán)益的不當(dāng)占有，就是非法的。因而，企業(yè)在享有環(huán)境權(quán)益的同時，要自覺接受政府監(jiān)管和社會監(jiān)督。

公眾的環(huán)境責(zé)任與環(huán)境權(quán)益

我國各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)都強(qiáng)調(diào)公眾參與，根據(jù)不同情況都有一些相應(yīng)的規(guī)定，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等都鼓勵公眾檢舉環(huán)境違法行為;《環(huán)境影響評價法》就明確規(guī)定，建設(shè)單位在環(huán)境影響評價報告報批前，要舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》就信息公開和公眾參與設(shè)立了專章，這是一個重要進(jìn)步，為公眾參與環(huán)境保護(hù)設(shè)立了基本原則和具體制度。一是強(qiáng)調(diào)一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù);二是要求政府和企業(yè)必須公開環(huán)境信息，對需要公開的信息有具體規(guī)定，如環(huán)境質(zhì)量狀況、污染源監(jiān)測信息、突發(fā)環(huán)境事件、環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費(fèi)征收使用、企業(yè)環(huán)境違法信息等，重點(diǎn)排污單位需要公開自身的排放情況;三是對環(huán)境影響評價報告的編制有新規(guī)定，要求建設(shè)單位向可能受建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的公眾說明情況，全文公開環(huán)評報告書等;四是公眾可以舉報環(huán)境違法行為，也可以舉報地方政府和環(huán)保部門行政不作為的行為;五是對環(huán)境公益訴訟做出了明確規(guī)定。

環(huán)境公益訴訟的突破是一個重大進(jìn)步，法律規(guī)定只要是在民政部門登記的從事環(huán)境公益活動五年以上的都可以對環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為提起訴訟。這意味著，政府管理環(huán)境以外，環(huán)境公益組織有了直接介入環(huán)境事務(wù)的渠道，環(huán)境治理向全社會打開了一個窗口。希望這是環(huán)境社會治理在立法方面一個新的起點(diǎn)。

公眾的環(huán)境責(zé)任和環(huán)境權(quán)益在當(dāng)前的環(huán)境法律中得到了一定程度的體現(xiàn)，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要形成有效的環(huán)境社會治理局面，還可以考慮明確以下公眾環(huán)境權(quán)益。

一是規(guī)劃權(quán)，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃包含環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、主要任務(wù)和重要措施等內(nèi)容，規(guī)劃實(shí)施包括項(xiàng)目組織、融資、監(jiān)督管理、項(xiàng)目驗(yàn)收等環(huán)節(jié)。所有這些內(nèi)容都關(guān)系每一個居民的切身利益，過去都是由政府包辦，規(guī)劃的制定和實(shí)施都是在公眾不知情的狀況下進(jìn)行的。應(yīng)該在立法中明確公眾參與規(guī)劃的權(quán)利，例如規(guī)劃應(yīng)該公開征求公眾意見，公眾提出的不同意見也應(yīng)該向社會公開以便討論，有超過一定人數(shù)提出的不同意見必須予以論證，規(guī)劃批準(zhǔn)的方式由當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)改為當(dāng)?shù)厝舜笸ㄟ^。規(guī)劃實(shí)施過程中接受公眾監(jiān)督、人大質(zhì)詢。此外，與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃也要以同樣的方式聽取公眾意見，接受公眾監(jiān)督。

二是建設(shè)權(quán)，重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目、城市建設(shè)項(xiàng)目、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)要公開透明，對其環(huán)境影響要深入論證，在環(huán)境影響的論證過程中要充分聽取民眾的意見。除了相關(guān)的聽證會、論證會以外，要有明確規(guī)定，一定數(shù)量的居民提出不同意見的，就要進(jìn)行重新論證。明確對環(huán)境有重大影響的項(xiàng)目建設(shè)，決定權(quán)在當(dāng)?shù)厝w民眾，而不僅僅是政府的一紙文件。

三是保護(hù)權(quán)，需要特殊保護(hù)的區(qū)域、特定物種、自然遺產(chǎn)等，要明確公眾參與決策的程序。特別是水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的狀況要向社會公開，通過各種方式引導(dǎo)民眾參與保護(hù)工作。相關(guān)保護(hù)區(qū)的設(shè)立、取消和變更要向社會說明情況，征求公眾意見。

四是監(jiān)督權(quán)，公眾對環(huán)境的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)督、對環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督、對當(dāng)?shù)丨h(huán)保工作進(jìn)展的監(jiān)督。企業(yè)和政府的環(huán)境行為要依法公開，所有環(huán)境行為在陽光下運(yùn)作。鼓勵社會自發(fā)成立的環(huán)保組織開展環(huán)境公益活動。