公眾參與與社會治理的區(qū)別，在于社會力量在環(huán)境保護中的地位不同。“公眾參與”表明環(huán)境保護是別人的事，公眾只是“參與”進去，而社會治理強調(diào)社會公眾是環(huán)境保護的主要力量之一，環(huán)境保護就是自己的事，這是兩種不同的治理模式。

為什么要推動社會治理?

在推動國家環(huán)境治理體系現(xiàn)代化中，之所以要強調(diào)環(huán)境保護社會治理的作用，主要有兩個原因。

一是源于轉(zhuǎn)型社會中力量博弈的變遷。環(huán)境問題究其本質(zhì)而言是利益沖突，既是人類作為整體追求經(jīng)濟利益與付出環(huán)境利益之間的沖突，也是一部分人追求經(jīng)濟利益與另一部分人承受環(huán)境損害后果之間的沖突，二者都會外化為不同利益主體之間的對抗和斗爭。為了獲得經(jīng)濟發(fā)展的利益，人們不得不放棄一部分環(huán)境質(zhì)量，為此制定了各類環(huán)境標準，用以界定經(jīng)濟社會活動所可能消耗的環(huán)境質(zhì)量邊界。同時，為了制止一部分人為了獲得經(jīng)濟利益而損害另一部分人的環(huán)境利益，人們制定了環(huán)境法律，用以保障社會公平和穩(wěn)定。在制定和執(zhí)行這些標準和法律的時候，各種利益主體都會進行平靜或激烈的博弈，這就是在環(huán)境保護工作中見到的不停地修改環(huán)境標準和法律，以及不停地監(jiān)督各方執(zhí)行這些標準和法律。

各方博弈的力度與當時社會所處的發(fā)展階段有關(guān)。在人口不多、經(jīng)濟不發(fā)達、環(huán)境容量大的時候，沒有嚴重的環(huán)境問題，利益沖突不突出，則社會各方之間相安無事，無需進行激烈的對抗，環(huán)境標準和法律訂得不嚴，執(zhí)行也較寬松。而在人口密集、經(jīng)濟活動強度大、環(huán)境容量成為稀缺資源的發(fā)展階段，經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的沖突，社會各成員之間環(huán)境損害造成的利益沖突，都會快速上升，并集中表現(xiàn)為資本追逐經(jīng)濟利益與社會維護環(huán)境質(zhì)量之間的沖突。這個時候，社會不再沉默，發(fā)出環(huán)境利益的呼聲，不斷要求提高環(huán)境標準和法律要求，這就是社會力量開始覺醒并采取環(huán)境保護行動的時刻。

二是源于環(huán)境管制成本的遞增。隨著環(huán)境問題日益突出，加強環(huán)境管制的社會呼聲日益高漲。政府作為環(huán)境管制的法定力量，發(fā)揮了非常重要的作用。但由政府實施的環(huán)境管制是一項需要支出較大成本的公共管理活動，這些成本主要用于建立機構(gòu)、增加人員、配備裝備、進行管理、開展監(jiān)督等，都是不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的行為。在過去環(huán)境問題不突出的時候，環(huán)境管制成本的矛盾還不尖銳，社會關(guān)注程度小，政府的壓力沒那么大。但現(xiàn)在環(huán)境問題日積月累、此起彼伏，到了集中爆發(fā)顯現(xiàn)的時候，政府環(huán)境監(jiān)管能力捉襟見肘，難以負擔巨大的環(huán)境管制成本，出現(xiàn)監(jiān)管不力、難以作為的窘境。

這個時候，社會力量就顯現(xiàn)出特殊的價值。社會力量的數(shù)量是巨大的，沒有所謂編制的限制。他們遍布于社會的各個地方，具有天然的貼近現(xiàn)實、貼近問題的優(yōu)勢，最清楚環(huán)境問題的真實情況。最重要的是，他們是環(huán)境問題的利益相關(guān)者，具有直接的動力與環(huán)境問題的制造者進行抗衡。因此，社會力量是加強環(huán)境保護的潛在資源。社會治理的政策建議

堅持政府的決定性作用

環(huán)境保護社會治理是對現(xiàn)有環(huán)境保護工作方式的補充和發(fā)展，但社會治理模式不能否定政府治理模式，更不能代替之。國家環(huán)境治理體系的現(xiàn)代化，應該強調(diào)政府在環(huán)境保護中起決定性作用，市場和社會力量更好地發(fā)揮作用。如果說政府治理是正規(guī)軍，那么社會治理則是民間武裝，二者是互相配合的，正如毛澤東同志所說：兵民是勝利之本。

發(fā)起社會綠色進步運動

環(huán)境保護的社會治理是社會進步的一部分，綜觀國內(nèi)外，社會進步往往都伴隨著相對比較強烈的社會運動過程，即集中式和大規(guī)模的社會動員和社會行動過程，這時因為社會意識往往具有很強的歷史沉淀性質(zhì)，要改變社會意識需要利用外力加以沖擊，例如美國在20世紀頭十多年里發(fā)生的“進步運動”。但在我國，由于20世紀50—70年代特定時期留給人們的特殊記憶，“運動”作為一種社會發(fā)展形式被賦予了比較敏感的含義，現(xiàn)在人們都不大愿意提“運動”這種工作方式。然而，鑒于環(huán)境保護的社會意識目前仍然處在較低的水平，文火慢熬式的啟蒙教育固然重要，但大火猛燒式的突擊提高也十分必要。環(huán)境保護的社會治理需要一定的暴風驟雨式的推進過程，這就是綠色進步運動。到目前為止，我國仍然存在“愛國衛(wèi)生運動委員會”，這說明在一些特殊的方面，采取“運動”方式以推進工作仍然是必要和可行的。

設(shè)立環(huán)境保護社會管理機構(gòu)

目前在環(huán)境保護部門，其內(nèi)部機構(gòu)主要是立足于政府直接管控需要而設(shè)置的，例如污染防治、總量控制、環(huán)境評價等，沒有主管環(huán)保社會治理事務的內(nèi)部機構(gòu)，這說明環(huán)保部門還沒有打開對社會的“窗口”。鑒于環(huán)境保護社會治理的新常態(tài)，建議在環(huán)保部門內(nèi)部增設(shè)管理社會事務的機構(gòu)，例如可否首先把環(huán)保部宣教司改為“社會管理司”。