北京市政府官員日前提出，政府部門(mén)正在對(duì)單雙號(hào)限行常態(tài)化進(jìn)行論證。引發(fā)輿論高度關(guān)注。
APEC會(huì)議期間，北京、河北、山東等省市采取機(jī)動(dòng)車(chē)限號(hào)、工廠停產(chǎn)限產(chǎn)、工地停工等措施，換來(lái)了久違的藍(lán)天白云。為了讓“APEC藍(lán)”變成“北京藍(lán)”乃至“中國(guó)藍(lán)”，一些人提出應(yīng)該將北京在A P E C期間執(zhí)行的單雙號(hào)限行常態(tài)化。對(duì)此，北京市常務(wù)副市長(zhǎng)李士祥26日表示，北京是否實(shí)施單雙號(hào)限行常態(tài)化，尚需認(rèn)真地研究和論證。
一些法律專(zhuān)業(yè)人士認(rèn)為，單雙號(hào)限行常態(tài)化繞不開(kāi)當(dāng)下的很多法律障礙。單雙號(hào)限行常態(tài)化作為一種行政措施，是否有法律依據(jù)至關(guān)重要，關(guān)系到政府是否依法行政，也關(guān)系到十八屆四中全會(huì)提出的加強(qiáng)憲法實(shí)施的精神能否真正落實(shí)到位。
是否違背憲法精神
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授張翔認(rèn)為，按照憲法第十三條規(guī)定，公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。單雙號(hào)限行常態(tài)化政策一旦實(shí)施，意味著汽車(chē)有一半的時(shí)間不能行駛，其使用價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)，而車(chē)輛的折舊、維護(hù)還按全年交納，這對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益構(gòu)成損害。
“為公共利益需要是法律的例外規(guī)定。那么，這種關(guān)系到人民群眾切身利益的事情，一定要向老百姓展示其必要性和可行性。”北京萬(wàn)思恒律師事務(wù)所律師李菡認(rèn)為，“A PEC藍(lán)”是工廠停產(chǎn)、工地停工、機(jī)動(dòng)車(chē)限行等多項(xiàng)綜合措施共同發(fā)揮作用的結(jié)果。如果想要限行常態(tài)化，政府要向公眾作出必要說(shuō)明：政府作出決定的依據(jù)是什么？常態(tài)化之后霧霾天氣是否能夠得到有效緩解？
是否侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利
北京中勉律師事務(wù)所高級(jí)合伙人黃莉凌認(rèn)為，單雙號(hào)限行常態(tài)化后，汽車(chē)一半的時(shí)間不能夠使用，這實(shí)際上已經(jīng)使得全價(jià)購(gòu)買(mǎi)的汽車(chē)在使用時(shí)被強(qiáng)制性“貶值”，構(gòu)成了對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種侵犯。
北京德潤(rùn)律師事務(wù)所合伙人律師劉家輝認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)物權(quán)法第四十二條的相關(guān)規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，并依法進(jìn)行補(bǔ)償。這種征收主要是針對(duì)土地這種不動(dòng)產(chǎn)。但是對(duì)于汽車(chē)這種動(dòng)產(chǎn)是否能夠予以征收，或者“變相的征收”即限制使用，法律沒(méi)有給出明確依據(jù)。
李菡認(rèn)為，北京奧運(yùn)會(huì)、A PEC會(huì)議期間，單雙號(hào)限行屬于臨時(shí)性限制，社會(huì)公眾依照政府要求嚴(yán)格遵守規(guī)定。但如果單雙號(hào)限行常態(tài)化政策實(shí)施，現(xiàn)有法律也沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)公民的補(bǔ)償機(jī)制，那么對(duì)車(chē)輛的稅收、年檢的費(fèi)用是否要根據(jù)實(shí)際情況減少？百姓出行不便是否會(huì)得到政府補(bǔ)償？由此引發(fā)的車(chē)輛折舊損耗的這部分損失誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？這些法律均未予以明確。
黃莉凌認(rèn)為，即使政府部門(mén)想要開(kāi)始常態(tài)化單雙號(hào)限行，也要通過(guò)法律程序予以明確，讓這項(xiàng)政策于法有據(jù)。這就要求啟動(dòng)相關(guān)立法程序。
需通過(guò)法律程序?qū)彶?br />
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授竺效認(rèn)為，從現(xiàn)行法律上來(lái)看，大氣污染防治法第十七條第三款規(guī)定，未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點(diǎn)城市，可以采取更加嚴(yán)格的措施，按期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃。但這種嚴(yán)格措施需要有國(guó)務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定。該法同時(shí)明確指出，直轄市、省會(huì)城市、沿海開(kāi)放城市和重點(diǎn)旅游城市應(yīng)當(dāng)列入大氣污染防治重點(diǎn)城市，北京包括在內(nèi)。“北京市在2008年奧運(yùn)會(huì)前開(kāi)始時(shí)實(shí)施的黃標(biāo)車(chē)、綠標(biāo)車(chē)限行措施，主要的法律依據(jù)就在于這一條的規(guī)定。”
“這條規(guī)定應(yīng)用于單雙號(hào)限行常態(tài)化存在違反憲法的可能性，需依據(jù)現(xiàn)行法律程序進(jìn)行審查。”竺效認(rèn)為，假定審查后未來(lái)仍可實(shí)施該措施，也應(yīng)當(dāng)細(xì)化程序規(guī)則。至少包括以下三個(gè)主要環(huán)節(jié)：首先基于環(huán)境科學(xué)的判斷來(lái)確定限制民用車(chē)輛出行的必要性和程度；規(guī)則制定中的公眾參與；以及相應(yīng)利益受限制方的補(bǔ)償和救濟(jì)問(wèn)題。
李菡認(rèn)為，法無(wú)授權(quán)不可為。政府部門(mén)推行單雙號(hào)限行常態(tài)化，要有明確的法律依據(jù)。包括由全國(guó)人大制定法律，以及對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行修改。否則，政府無(wú)權(quán)制定相應(yīng)政策。
追問(wèn)
機(jī)動(dòng)車(chē)減半考驗(yàn)公共交通
北京單雙號(hào)限行常態(tài)化“命題”爭(zhēng)議背后，公共交通保障能力成為關(guān)注焦點(diǎn)之一。2013年底出臺(tái)的《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》中指出，若啟動(dòng)單雙號(hào)限行，北京全市公共交通預(yù)計(jì)增加客流200萬(wàn)人次。
到2014年底，北京地鐵全網(wǎng)線路長(zhǎng)度將達(dá)到近530公里；而目前北京公交車(chē)總量不超過(guò)2萬(wàn)輛。但截至2014年10月末，北京市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量達(dá)561.3萬(wàn)輛，駕駛?cè)?92.8萬(wàn)人。公共交通保障能力與機(jī)動(dòng)車(chē)尤其是私家車(chē)減半后擔(dān)負(fù)的交通量相比，匹配能力存疑。
今年11月，北京曾在A PE C會(huì)議期間再次實(shí)行單雙號(hào)限行措施，但就在11月6日，北京地鐵5號(hào)線因擁擠造成人身傷亡事故，當(dāng)天，北京地鐵全網(wǎng)的運(yùn)量達(dá)到1114萬(wàn)人次，這也成為人們對(duì)單雙號(hào)限行政策常態(tài)化實(shí)施擔(dān)憂的一個(gè)“注腳”。
中國(guó)人民公安大學(xué)交通管理工程系教授高萬(wàn)云認(rèn)為，A PEC會(huì)議期間采取單雙號(hào)限行措施，路上的車(chē)輛大量減少，肯定對(duì)緩解交通擁堵、改善空氣質(zhì)量有很好的效果。但對(duì)于一個(gè)城市來(lái)說(shuō)，交通還涉及生產(chǎn)、生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多領(lǐng)域，牽一發(fā)而動(dòng)全身。
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北京現(xiàn)行政策：五環(huán)內(nèi)尾號(hào)限行
截至目前，包括北京、天津、成都、杭州在內(nèi)，國(guó)內(nèi)部分城市實(shí)施常態(tài)化的汽車(chē)尾號(hào)限行政策。———北京從2011年開(kāi)始實(shí)施尾號(hào)限行政策，規(guī)定于工作日7時(shí)至20時(shí)，在五環(huán)路以內(nèi)道路(不含五環(huán)路)，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)實(shí)施按車(chē)牌尾號(hào)工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行交通管理措施。限行的機(jī)動(dòng)車(chē)車(chē)牌尾號(hào)被分為五組，每13周輪換一次限行日。
———成都自2012年開(kāi)始，規(guī)定每個(gè)工作日的7時(shí)30分至20時(shí)，所有“川A”及外地籍號(hào)牌汽車(chē)在二環(huán)路(含二環(huán)高架路和底層道路)與三環(huán)路(含)之間區(qū)域內(nèi)所有道路行駛，需要遵守尾號(hào)限行規(guī)則。限行車(chē)輛按照機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌(含臨時(shí)號(hào)牌)的最后一位阿拉伯?dāng)?shù)字分為5組。放假的節(jié)日，如果恰逢星期六、星期日而變更為工作日的，按對(duì)應(yīng)工作日實(shí)施“尾號(hào)限行”。
———天津規(guī)定工作日(法定節(jié)假日除外)每日7時(shí)至19時(shí)，天津及外埠牌照機(jī)動(dòng)車(chē)在外環(huán)線(不含)以內(nèi)道路，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)尾號(hào)分為五組，實(shí)施按車(chē)牌尾號(hào)區(qū)域限行交通管理措施。
———杭州規(guī)定在特定區(qū)域內(nèi)尾號(hào)分為五組錯(cuò)峰限行，限行的時(shí)間為工作日7時(shí)至9時(shí)，16時(shí)30分至18時(shí)30分。另外，春秋旅游旺季期間，西湖風(fēng)景區(qū)實(shí)行雙休日機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)通行措施。
APEC會(huì)議期間，北京、河北、山東等省市采取機(jī)動(dòng)車(chē)限號(hào)、工廠停產(chǎn)限產(chǎn)、工地停工等措施，換來(lái)了久違的藍(lán)天白云。為了讓“APEC藍(lán)”變成“北京藍(lán)”乃至“中國(guó)藍(lán)”，一些人提出應(yīng)該將北京在A P E C期間執(zhí)行的單雙號(hào)限行常態(tài)化。對(duì)此，北京市常務(wù)副市長(zhǎng)李士祥26日表示，北京是否實(shí)施單雙號(hào)限行常態(tài)化，尚需認(rèn)真地研究和論證。
一些法律專(zhuān)業(yè)人士認(rèn)為，單雙號(hào)限行常態(tài)化繞不開(kāi)當(dāng)下的很多法律障礙。單雙號(hào)限行常態(tài)化作為一種行政措施，是否有法律依據(jù)至關(guān)重要，關(guān)系到政府是否依法行政，也關(guān)系到十八屆四中全會(huì)提出的加強(qiáng)憲法實(shí)施的精神能否真正落實(shí)到位。
是否違背憲法精神
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授張翔認(rèn)為，按照憲法第十三條規(guī)定，公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。單雙號(hào)限行常態(tài)化政策一旦實(shí)施，意味著汽車(chē)有一半的時(shí)間不能行駛，其使用價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)，而車(chē)輛的折舊、維護(hù)還按全年交納，這對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益構(gòu)成損害。
“為公共利益需要是法律的例外規(guī)定。那么，這種關(guān)系到人民群眾切身利益的事情，一定要向老百姓展示其必要性和可行性。”北京萬(wàn)思恒律師事務(wù)所律師李菡認(rèn)為，“A PEC藍(lán)”是工廠停產(chǎn)、工地停工、機(jī)動(dòng)車(chē)限行等多項(xiàng)綜合措施共同發(fā)揮作用的結(jié)果。如果想要限行常態(tài)化，政府要向公眾作出必要說(shuō)明：政府作出決定的依據(jù)是什么？常態(tài)化之后霧霾天氣是否能夠得到有效緩解？
是否侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利
北京中勉律師事務(wù)所高級(jí)合伙人黃莉凌認(rèn)為，單雙號(hào)限行常態(tài)化后，汽車(chē)一半的時(shí)間不能夠使用，這實(shí)際上已經(jīng)使得全價(jià)購(gòu)買(mǎi)的汽車(chē)在使用時(shí)被強(qiáng)制性“貶值”，構(gòu)成了對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種侵犯。
北京德潤(rùn)律師事務(wù)所合伙人律師劉家輝認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)物權(quán)法第四十二條的相關(guān)規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，并依法進(jìn)行補(bǔ)償。這種征收主要是針對(duì)土地這種不動(dòng)產(chǎn)。但是對(duì)于汽車(chē)這種動(dòng)產(chǎn)是否能夠予以征收，或者“變相的征收”即限制使用，法律沒(méi)有給出明確依據(jù)。
李菡認(rèn)為，北京奧運(yùn)會(huì)、A PEC會(huì)議期間，單雙號(hào)限行屬于臨時(shí)性限制，社會(huì)公眾依照政府要求嚴(yán)格遵守規(guī)定。但如果單雙號(hào)限行常態(tài)化政策實(shí)施，現(xiàn)有法律也沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)公民的補(bǔ)償機(jī)制，那么對(duì)車(chē)輛的稅收、年檢的費(fèi)用是否要根據(jù)實(shí)際情況減少？百姓出行不便是否會(huì)得到政府補(bǔ)償？由此引發(fā)的車(chē)輛折舊損耗的這部分損失誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？這些法律均未予以明確。
黃莉凌認(rèn)為，即使政府部門(mén)想要開(kāi)始常態(tài)化單雙號(hào)限行，也要通過(guò)法律程序予以明確，讓這項(xiàng)政策于法有據(jù)。這就要求啟動(dòng)相關(guān)立法程序。
需通過(guò)法律程序?qū)彶?br />
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授竺效認(rèn)為，從現(xiàn)行法律上來(lái)看，大氣污染防治法第十七條第三款規(guī)定，未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點(diǎn)城市，可以采取更加嚴(yán)格的措施，按期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃。但這種嚴(yán)格措施需要有國(guó)務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定。該法同時(shí)明確指出，直轄市、省會(huì)城市、沿海開(kāi)放城市和重點(diǎn)旅游城市應(yīng)當(dāng)列入大氣污染防治重點(diǎn)城市，北京包括在內(nèi)。“北京市在2008年奧運(yùn)會(huì)前開(kāi)始時(shí)實(shí)施的黃標(biāo)車(chē)、綠標(biāo)車(chē)限行措施，主要的法律依據(jù)就在于這一條的規(guī)定。”
“這條規(guī)定應(yīng)用于單雙號(hào)限行常態(tài)化存在違反憲法的可能性，需依據(jù)現(xiàn)行法律程序進(jìn)行審查。”竺效認(rèn)為，假定審查后未來(lái)仍可實(shí)施該措施，也應(yīng)當(dāng)細(xì)化程序規(guī)則。至少包括以下三個(gè)主要環(huán)節(jié)：首先基于環(huán)境科學(xué)的判斷來(lái)確定限制民用車(chē)輛出行的必要性和程度；規(guī)則制定中的公眾參與；以及相應(yīng)利益受限制方的補(bǔ)償和救濟(jì)問(wèn)題。
李菡認(rèn)為，法無(wú)授權(quán)不可為。政府部門(mén)推行單雙號(hào)限行常態(tài)化，要有明確的法律依據(jù)。包括由全國(guó)人大制定法律，以及對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行修改。否則，政府無(wú)權(quán)制定相應(yīng)政策。
追問(wèn)
機(jī)動(dòng)車(chē)減半考驗(yàn)公共交通
北京單雙號(hào)限行常態(tài)化“命題”爭(zhēng)議背后，公共交通保障能力成為關(guān)注焦點(diǎn)之一。2013年底出臺(tái)的《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》中指出，若啟動(dòng)單雙號(hào)限行，北京全市公共交通預(yù)計(jì)增加客流200萬(wàn)人次。
到2014年底，北京地鐵全網(wǎng)線路長(zhǎng)度將達(dá)到近530公里；而目前北京公交車(chē)總量不超過(guò)2萬(wàn)輛。但截至2014年10月末，北京市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量達(dá)561.3萬(wàn)輛，駕駛?cè)?92.8萬(wàn)人。公共交通保障能力與機(jī)動(dòng)車(chē)尤其是私家車(chē)減半后擔(dān)負(fù)的交通量相比，匹配能力存疑。
今年11月，北京曾在A PE C會(huì)議期間再次實(shí)行單雙號(hào)限行措施，但就在11月6日，北京地鐵5號(hào)線因擁擠造成人身傷亡事故，當(dāng)天，北京地鐵全網(wǎng)的運(yùn)量達(dá)到1114萬(wàn)人次，這也成為人們對(duì)單雙號(hào)限行政策常態(tài)化實(shí)施擔(dān)憂的一個(gè)“注腳”。
中國(guó)人民公安大學(xué)交通管理工程系教授高萬(wàn)云認(rèn)為，A PEC會(huì)議期間采取單雙號(hào)限行措施，路上的車(chē)輛大量減少，肯定對(duì)緩解交通擁堵、改善空氣質(zhì)量有很好的效果。但對(duì)于一個(gè)城市來(lái)說(shuō)，交通還涉及生產(chǎn)、生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多領(lǐng)域，牽一發(fā)而動(dòng)全身。
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北京現(xiàn)行政策：五環(huán)內(nèi)尾號(hào)限行
截至目前，包括北京、天津、成都、杭州在內(nèi)，國(guó)內(nèi)部分城市實(shí)施常態(tài)化的汽車(chē)尾號(hào)限行政策。———北京從2011年開(kāi)始實(shí)施尾號(hào)限行政策，規(guī)定于工作日7時(shí)至20時(shí)，在五環(huán)路以內(nèi)道路(不含五環(huán)路)，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)實(shí)施按車(chē)牌尾號(hào)工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行交通管理措施。限行的機(jī)動(dòng)車(chē)車(chē)牌尾號(hào)被分為五組，每13周輪換一次限行日。
———成都自2012年開(kāi)始，規(guī)定每個(gè)工作日的7時(shí)30分至20時(shí)，所有“川A”及外地籍號(hào)牌汽車(chē)在二環(huán)路(含二環(huán)高架路和底層道路)與三環(huán)路(含)之間區(qū)域內(nèi)所有道路行駛，需要遵守尾號(hào)限行規(guī)則。限行車(chē)輛按照機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌(含臨時(shí)號(hào)牌)的最后一位阿拉伯?dāng)?shù)字分為5組。放假的節(jié)日，如果恰逢星期六、星期日而變更為工作日的，按對(duì)應(yīng)工作日實(shí)施“尾號(hào)限行”。
———天津規(guī)定工作日(法定節(jié)假日除外)每日7時(shí)至19時(shí)，天津及外埠牌照機(jī)動(dòng)車(chē)在外環(huán)線(不含)以內(nèi)道路，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)尾號(hào)分為五組，實(shí)施按車(chē)牌尾號(hào)區(qū)域限行交通管理措施。
———杭州規(guī)定在特定區(qū)域內(nèi)尾號(hào)分為五組錯(cuò)峰限行，限行的時(shí)間為工作日7時(shí)至9時(shí)，16時(shí)30分至18時(shí)30分。另外，春秋旅游旺季期間，西湖風(fēng)景區(qū)實(shí)行雙休日機(jī)動(dòng)車(chē)單雙號(hào)通行措施。
