近來(lái)，墨西哥能源改革可謂風(fēng)生水起，不僅備受美洲各國(guó)關(guān)注，同時(shí)也牽動(dòng)著國(guó)際市場(chǎng)。
墨西哥能源改革可追溯到1938年，當(dāng)時(shí)的墨政府將美、英、荷等國(guó)所屬17家石油公司產(chǎn)業(yè)收歸國(guó)有，成立墨西哥國(guó)家石油公司（Pemex）。76年來(lái)，墨國(guó)油一直壟斷著本國(guó)境內(nèi)油氣資源的勘探、開(kāi)發(fā)、煉制、運(yùn)輸和銷售業(yè)務(wù)，墨西哥所有加油站全部使用該公司的產(chǎn)品，公司營(yíng)業(yè)收入最高時(shí)占政府總預(yù)算的34%。墨國(guó)油不但負(fù)責(zé)全部油氣生產(chǎn)，而且還賦予行業(yè)運(yùn)作的政府職能，是家名副其實(shí)的政企合一企業(yè)。
墨西哥是世界第10大原油生產(chǎn)國(guó)，第12大原油出口國(guó)，是美國(guó)的第3大石油進(jìn)口來(lái)源國(guó)。受管理體制限制，長(zhǎng)期采用封閉式壟斷經(jīng)營(yíng)方式，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力，新技術(shù)開(kāi)發(fā)滯后，資金投入不足，沒(méi)有能力開(kāi)發(fā)新區(qū)，增儲(chǔ)上產(chǎn)乏力，制約了油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。特別是近10年來(lái)，原油日產(chǎn)量從2005年的350萬(wàn)桶下降到2013年的250萬(wàn)桶，減少了28.6%。
另一方面，由于墨國(guó)內(nèi)煉油加工能力不足，石油產(chǎn)品原本主要靠進(jìn)口，加之國(guó)內(nèi)消費(fèi)量逐年增加，2012年從美國(guó)進(jìn)口石油產(chǎn)品達(dá)每天60萬(wàn)桶，是2004年的3倍多。每年從美進(jìn)口天然氣達(dá)2.1萬(wàn)億立方英尺。為挽回油氣工業(yè)的頹勢(shì)，墨現(xiàn)政府啟動(dòng)能源改革，采取斷然措施，打破壟斷經(jīng)營(yíng)格局，走市場(chǎng)化發(fā)展道路，將油氣、電力在內(nèi)的能源行業(yè)，向國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)開(kāi)放，吸引外資、私企投資能源領(lǐng)域。
墨西哥是最早推行資源國(guó)有化的國(guó)家，也是堅(jiān)持國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)時(shí)間最長(zhǎng)的國(guó)家，如今再次踏上改革之路，且勢(shì)頭正盛，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)影響很大，意義深遠(yuǎn)。正如墨駐華大使溫立安在接受記者采訪時(shí)所說(shuō)：“能源改革是墨西哥近代史的標(biāo)志性分界線”，意味著墨西哥能源改革不只是解決能源生產(chǎn)問(wèn)題，也可能是墨西哥社會(huì)全面改革的先兆。
墨西哥歷屆政府都不同程度地采取措施，推進(jìn)能源改革，都希望借改革增加國(guó)家財(cái)政收入，緩解社會(huì)壓力，但每次改革都受到各種干擾，而收效甚微，導(dǎo)致能源行業(yè)陷入長(zhǎng)年不景氣的怪圈。本屆政府在總統(tǒng)涅托的領(lǐng)導(dǎo)下，展現(xiàn)出極大決心。雖然現(xiàn)在還不能對(duì)改革得出成功與否的結(jié)論，但從前期工作看，這次改革與以往相比較更有章法，極具特色。
明確的改革目標(biāo)
墨西哥本次能源改革一是打破由墨國(guó)油壟斷經(jīng)營(yíng)的格局?？傮w思路是開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，引進(jìn)國(guó)際、國(guó)內(nèi)各類資本，投資墨油氣勘探、開(kāi)發(fā)、煉油、運(yùn)輸和銷售等各環(huán)節(jié)。具體方法是從油氣全產(chǎn)業(yè)鏈入手，根據(jù)上下游不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)特點(diǎn)，提出與之相適應(yīng)的改革方案，轉(zhuǎn)變墨國(guó)油內(nèi)部管理方式，適應(yīng)外部市場(chǎng)新變化，調(diào)動(dòng)各方面積極性。2018年將完成與油氣相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目124個(gè)，總投資約2700億美元，將全國(guó)原油產(chǎn)量從現(xiàn)在每天250萬(wàn)桶提高到350萬(wàn)桶，天然氣產(chǎn)量從目前日產(chǎn)57億立方英尺提高到80億立方英尺。
二是加速墨國(guó)油轉(zhuǎn)型，建立健全以石油、天然氣及電力為主體的能源行業(yè)新體制。墨政府的態(tài)度十分明確：改革不是要把墨國(guó)油變成私有企業(yè)，不是私有化，而是要把它改造成一家能夠完全按照市場(chǎng)化規(guī)則運(yùn)作的國(guó)有生產(chǎn)型企業(yè)。其充分借鑒北美成熟的自由市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，把政府管理、企業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境監(jiān)督完全分開(kāi)，國(guó)家公司不再承擔(dān)政府職能，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)聯(lián)合投資經(jīng)營(yíng)油氣行業(yè)，提高國(guó)有企業(yè)的投資效率。
三是保障國(guó)家財(cái)政長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)。通過(guò)能源改革，國(guó)家公司能在石油、天然氣、電力等方面大力發(fā)展生產(chǎn)，擴(kuò)大出口，增加收益。同時(shí)還能增加就業(yè)，確保社會(huì)穩(wěn)定，為進(jìn)一步推動(dòng)其它區(qū)域的改革提供經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)支持。墨政府明確能源改革是國(guó)家發(fā)展的一部分，通過(guò)一系列改革措施，推動(dòng)墨國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值持續(xù)上升，到2018年在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)1%，2025年增長(zhǎng)2%，增加50—250萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，為墨西哥全面恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增添活力，提高人民生活水平，鞏固國(guó)家政權(quán)。
將改革納入法制化軌道
打破油氣行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)的壟斷格局，墨政府首先從修訂法律入手。事實(shí)上，墨國(guó)內(nèi)民眾對(duì)這種壟斷經(jīng)營(yíng)狀態(tài)早已產(chǎn)生不滿，從1995年起，政府相關(guān)部門(mén)就已著手討論開(kāi)放市場(chǎng)的問(wèn)題，受《墨西哥憲法》限制，未能從根本上解決壟斷經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。隨著國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境的變化，有的法律規(guī)定顯然已不適用，而有的領(lǐng)域則存在法律空白，需要修訂與補(bǔ)充。
在涅托的推動(dòng)下，本屆政府組織法律部門(mén)對(duì)憲法相關(guān)條款，特別是第27章，對(duì)油氣工業(yè)的“機(jī)構(gòu)組織法”部分進(jìn)行調(diào)整，完善了《外國(guó)投資法》。墨西哥能源改革過(guò)渡性法案于2013年12月30日生效，從今年2月1日起，進(jìn)入“二次立法”階段。8月11日，涅托簽署能源改革二級(jí)法案，這項(xiàng)法案分為9大領(lǐng)域，共涉及21項(xiàng)法律，其中新立法8項(xiàng)，原有相關(guān)法律修正案13項(xiàng)。
這些新法律主要涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、發(fā)放許可證辦法、取消汽油補(bǔ)貼、打破壟斷放、開(kāi)放銷售市場(chǎng)、劃定投標(biāo)區(qū)塊、規(guī)定投標(biāo)程序、合作商業(yè)模式、稅收改革、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管程序、社會(huì)責(zé)任等，作為全面推進(jìn)能源改革的規(guī)范加以實(shí)施。年內(nèi)政府還將成立一個(gè)專門(mén)監(jiān)管生產(chǎn)型企業(yè)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，制定具體的管理細(xì)則，確保新法令能落到實(shí)處。
分步推進(jìn)改革
考慮到改革可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，墨政府主導(dǎo)改革的總體設(shè)計(jì)，將改革的總體目標(biāo)分解為若干步驟，一步一步深化。第一步從上游開(kāi)始，墨國(guó)油選出10個(gè)區(qū)塊，分4種類型，用投標(biāo)和雙邊談判的方式選擇投資者，投資者或是外國(guó)公司，或是國(guó)內(nèi)私人企業(yè)，只要是合法的投資主體，并且有能力執(zhí)行合同就可投標(biāo)。
同時(shí)，墨西哥還改革了合同簽署方式，過(guò)去合同方只能與墨國(guó)油簽訂服務(wù)合同，現(xiàn)在改為既可以同國(guó)家公司簽，也可以與政府簽署合作合同；可以是服務(wù)合同，也可以采取利潤(rùn)分成、產(chǎn)量分成等商務(wù)模式。
目前正在籌備首輪國(guó)際招標(biāo)，估計(jì)明年一季度將發(fā)布招標(biāo)具體內(nèi)容。第二步墨西哥將進(jìn)一步開(kāi)放深海、非常規(guī)油氣勘探開(kāi)發(fā)，還將擴(kuò)大電力、可再生能源等方面的合作。墨西哥未來(lái)還將開(kāi)放技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)，這對(duì)于中國(guó)油氣行業(yè)來(lái)說(shuō)值得期待。
平衡利益，克服阻力
既然是改革，就不可能沒(méi)有阻力。墨西哥能源改革面臨的阻力也不小。首先，油氣行業(yè)內(nèi)部利益要重新調(diào)整，各個(gè)既得利益集團(tuán)必然產(chǎn)生新的矛盾。另一方面，墨國(guó)民對(duì)改革普遍抱有希望，但鑒于以往改革結(jié)果不盡人意，對(duì)此次質(zhì)疑聲也不小，主要是擔(dān)心改革利益分配是否公平、改革效率能否達(dá)到預(yù)期，如何消除民眾顧慮，對(duì)改革者來(lái)說(shuō)，是個(gè)挑戰(zhàn)。
第二，為了推動(dòng)改革，墨西哥已成立跨黨派聯(lián)盟，以推動(dòng)各黨派、各政治勢(shì)力在改革方面取得一致意見(jiàn)。從實(shí)際情況看，在改革內(nèi)容上、方法上，各黨派還在爭(zhēng)執(zhí)不休。雖然二級(jí)法案已通過(guò)，但落實(shí)仍然存不確定因素。
第三，也是不容忽視的一點(diǎn)，墨西哥是美國(guó)“后院”。長(zhǎng)期以來(lái)，美、加、墨3國(guó)在能源領(lǐng)域里合作緊密，近乎于綁在一起。美國(guó)從墨西哥進(jìn)口石油最高時(shí)占到其進(jìn)口總量的16%，近幾年美國(guó)從自身利益出發(fā)，減少了從墨進(jìn)口，但2012年以來(lái)還保持在10%左右。對(duì)美國(guó)而言，墨西哥能源改革的走勢(shì)是其關(guān)注重點(diǎn)。是助力，還是攪局？關(guān)鍵在于墨西哥能源改革的結(jié)果對(duì)美國(guó)是否有利。反之，美國(guó)的態(tài)度對(duì)墨西哥能源改革成功與否，也是關(guān)系重大。
墨西哥能源改革可追溯到1938年，當(dāng)時(shí)的墨政府將美、英、荷等國(guó)所屬17家石油公司產(chǎn)業(yè)收歸國(guó)有，成立墨西哥國(guó)家石油公司（Pemex）。76年來(lái)，墨國(guó)油一直壟斷著本國(guó)境內(nèi)油氣資源的勘探、開(kāi)發(fā)、煉制、運(yùn)輸和銷售業(yè)務(wù)，墨西哥所有加油站全部使用該公司的產(chǎn)品，公司營(yíng)業(yè)收入最高時(shí)占政府總預(yù)算的34%。墨國(guó)油不但負(fù)責(zé)全部油氣生產(chǎn)，而且還賦予行業(yè)運(yùn)作的政府職能，是家名副其實(shí)的政企合一企業(yè)。
墨西哥是世界第10大原油生產(chǎn)國(guó)，第12大原油出口國(guó)，是美國(guó)的第3大石油進(jìn)口來(lái)源國(guó)。受管理體制限制，長(zhǎng)期采用封閉式壟斷經(jīng)營(yíng)方式，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力，新技術(shù)開(kāi)發(fā)滯后，資金投入不足，沒(méi)有能力開(kāi)發(fā)新區(qū)，增儲(chǔ)上產(chǎn)乏力，制約了油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。特別是近10年來(lái)，原油日產(chǎn)量從2005年的350萬(wàn)桶下降到2013年的250萬(wàn)桶，減少了28.6%。
另一方面，由于墨國(guó)內(nèi)煉油加工能力不足，石油產(chǎn)品原本主要靠進(jìn)口，加之國(guó)內(nèi)消費(fèi)量逐年增加，2012年從美國(guó)進(jìn)口石油產(chǎn)品達(dá)每天60萬(wàn)桶，是2004年的3倍多。每年從美進(jìn)口天然氣達(dá)2.1萬(wàn)億立方英尺。為挽回油氣工業(yè)的頹勢(shì)，墨現(xiàn)政府啟動(dòng)能源改革，采取斷然措施，打破壟斷經(jīng)營(yíng)格局，走市場(chǎng)化發(fā)展道路，將油氣、電力在內(nèi)的能源行業(yè)，向國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)開(kāi)放，吸引外資、私企投資能源領(lǐng)域。
墨西哥是最早推行資源國(guó)有化的國(guó)家，也是堅(jiān)持國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)時(shí)間最長(zhǎng)的國(guó)家，如今再次踏上改革之路，且勢(shì)頭正盛，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)影響很大，意義深遠(yuǎn)。正如墨駐華大使溫立安在接受記者采訪時(shí)所說(shuō)：“能源改革是墨西哥近代史的標(biāo)志性分界線”，意味著墨西哥能源改革不只是解決能源生產(chǎn)問(wèn)題，也可能是墨西哥社會(huì)全面改革的先兆。
墨西哥歷屆政府都不同程度地采取措施，推進(jìn)能源改革，都希望借改革增加國(guó)家財(cái)政收入，緩解社會(huì)壓力，但每次改革都受到各種干擾，而收效甚微，導(dǎo)致能源行業(yè)陷入長(zhǎng)年不景氣的怪圈。本屆政府在總統(tǒng)涅托的領(lǐng)導(dǎo)下，展現(xiàn)出極大決心。雖然現(xiàn)在還不能對(duì)改革得出成功與否的結(jié)論，但從前期工作看，這次改革與以往相比較更有章法，極具特色。
明確的改革目標(biāo)
墨西哥本次能源改革一是打破由墨國(guó)油壟斷經(jīng)營(yíng)的格局?？傮w思路是開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，引進(jìn)國(guó)際、國(guó)內(nèi)各類資本，投資墨油氣勘探、開(kāi)發(fā)、煉油、運(yùn)輸和銷售等各環(huán)節(jié)。具體方法是從油氣全產(chǎn)業(yè)鏈入手，根據(jù)上下游不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)特點(diǎn)，提出與之相適應(yīng)的改革方案，轉(zhuǎn)變墨國(guó)油內(nèi)部管理方式，適應(yīng)外部市場(chǎng)新變化，調(diào)動(dòng)各方面積極性。2018年將完成與油氣相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目124個(gè)，總投資約2700億美元，將全國(guó)原油產(chǎn)量從現(xiàn)在每天250萬(wàn)桶提高到350萬(wàn)桶，天然氣產(chǎn)量從目前日產(chǎn)57億立方英尺提高到80億立方英尺。
二是加速墨國(guó)油轉(zhuǎn)型，建立健全以石油、天然氣及電力為主體的能源行業(yè)新體制。墨政府的態(tài)度十分明確：改革不是要把墨國(guó)油變成私有企業(yè)，不是私有化，而是要把它改造成一家能夠完全按照市場(chǎng)化規(guī)則運(yùn)作的國(guó)有生產(chǎn)型企業(yè)。其充分借鑒北美成熟的自由市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，把政府管理、企業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境監(jiān)督完全分開(kāi)，國(guó)家公司不再承擔(dān)政府職能，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)聯(lián)合投資經(jīng)營(yíng)油氣行業(yè)，提高國(guó)有企業(yè)的投資效率。
三是保障國(guó)家財(cái)政長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)。通過(guò)能源改革，國(guó)家公司能在石油、天然氣、電力等方面大力發(fā)展生產(chǎn)，擴(kuò)大出口，增加收益。同時(shí)還能增加就業(yè)，確保社會(huì)穩(wěn)定，為進(jìn)一步推動(dòng)其它區(qū)域的改革提供經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)支持。墨政府明確能源改革是國(guó)家發(fā)展的一部分，通過(guò)一系列改革措施，推動(dòng)墨國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值持續(xù)上升，到2018年在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)1%，2025年增長(zhǎng)2%，增加50—250萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，為墨西哥全面恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增添活力，提高人民生活水平，鞏固國(guó)家政權(quán)。
將改革納入法制化軌道
打破油氣行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)的壟斷格局，墨政府首先從修訂法律入手。事實(shí)上，墨國(guó)內(nèi)民眾對(duì)這種壟斷經(jīng)營(yíng)狀態(tài)早已產(chǎn)生不滿，從1995年起，政府相關(guān)部門(mén)就已著手討論開(kāi)放市場(chǎng)的問(wèn)題，受《墨西哥憲法》限制，未能從根本上解決壟斷經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。隨著國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境的變化，有的法律規(guī)定顯然已不適用，而有的領(lǐng)域則存在法律空白，需要修訂與補(bǔ)充。
在涅托的推動(dòng)下，本屆政府組織法律部門(mén)對(duì)憲法相關(guān)條款，特別是第27章，對(duì)油氣工業(yè)的“機(jī)構(gòu)組織法”部分進(jìn)行調(diào)整，完善了《外國(guó)投資法》。墨西哥能源改革過(guò)渡性法案于2013年12月30日生效，從今年2月1日起，進(jìn)入“二次立法”階段。8月11日，涅托簽署能源改革二級(jí)法案，這項(xiàng)法案分為9大領(lǐng)域，共涉及21項(xiàng)法律，其中新立法8項(xiàng)，原有相關(guān)法律修正案13項(xiàng)。
這些新法律主要涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、發(fā)放許可證辦法、取消汽油補(bǔ)貼、打破壟斷放、開(kāi)放銷售市場(chǎng)、劃定投標(biāo)區(qū)塊、規(guī)定投標(biāo)程序、合作商業(yè)模式、稅收改革、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管程序、社會(huì)責(zé)任等，作為全面推進(jìn)能源改革的規(guī)范加以實(shí)施。年內(nèi)政府還將成立一個(gè)專門(mén)監(jiān)管生產(chǎn)型企業(yè)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，制定具體的管理細(xì)則，確保新法令能落到實(shí)處。
分步推進(jìn)改革
考慮到改革可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，墨政府主導(dǎo)改革的總體設(shè)計(jì)，將改革的總體目標(biāo)分解為若干步驟，一步一步深化。第一步從上游開(kāi)始，墨國(guó)油選出10個(gè)區(qū)塊，分4種類型，用投標(biāo)和雙邊談判的方式選擇投資者，投資者或是外國(guó)公司，或是國(guó)內(nèi)私人企業(yè)，只要是合法的投資主體，并且有能力執(zhí)行合同就可投標(biāo)。
同時(shí)，墨西哥還改革了合同簽署方式，過(guò)去合同方只能與墨國(guó)油簽訂服務(wù)合同，現(xiàn)在改為既可以同國(guó)家公司簽，也可以與政府簽署合作合同；可以是服務(wù)合同，也可以采取利潤(rùn)分成、產(chǎn)量分成等商務(wù)模式。
目前正在籌備首輪國(guó)際招標(biāo)，估計(jì)明年一季度將發(fā)布招標(biāo)具體內(nèi)容。第二步墨西哥將進(jìn)一步開(kāi)放深海、非常規(guī)油氣勘探開(kāi)發(fā)，還將擴(kuò)大電力、可再生能源等方面的合作。墨西哥未來(lái)還將開(kāi)放技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)，這對(duì)于中國(guó)油氣行業(yè)來(lái)說(shuō)值得期待。
平衡利益，克服阻力
既然是改革，就不可能沒(méi)有阻力。墨西哥能源改革面臨的阻力也不小。首先，油氣行業(yè)內(nèi)部利益要重新調(diào)整，各個(gè)既得利益集團(tuán)必然產(chǎn)生新的矛盾。另一方面，墨國(guó)民對(duì)改革普遍抱有希望，但鑒于以往改革結(jié)果不盡人意，對(duì)此次質(zhì)疑聲也不小，主要是擔(dān)心改革利益分配是否公平、改革效率能否達(dá)到預(yù)期，如何消除民眾顧慮，對(duì)改革者來(lái)說(shuō)，是個(gè)挑戰(zhàn)。
第二，為了推動(dòng)改革，墨西哥已成立跨黨派聯(lián)盟，以推動(dòng)各黨派、各政治勢(shì)力在改革方面取得一致意見(jiàn)。從實(shí)際情況看，在改革內(nèi)容上、方法上，各黨派還在爭(zhēng)執(zhí)不休。雖然二級(jí)法案已通過(guò)，但落實(shí)仍然存不確定因素。
第三，也是不容忽視的一點(diǎn)，墨西哥是美國(guó)“后院”。長(zhǎng)期以來(lái)，美、加、墨3國(guó)在能源領(lǐng)域里合作緊密，近乎于綁在一起。美國(guó)從墨西哥進(jìn)口石油最高時(shí)占到其進(jìn)口總量的16%，近幾年美國(guó)從自身利益出發(fā)，減少了從墨進(jìn)口，但2012年以來(lái)還保持在10%左右。對(duì)美國(guó)而言，墨西哥能源改革的走勢(shì)是其關(guān)注重點(diǎn)。是助力，還是攪局？關(guān)鍵在于墨西哥能源改革的結(jié)果對(duì)美國(guó)是否有利。反之，美國(guó)的態(tài)度對(duì)墨西哥能源改革成功與否，也是關(guān)系重大。
