近日，國家發(fā)改委新聞發(fā)言人袁達介紹電力體制改革進展情況時表示，2016年11月以來，改革試點有效激發(fā)了社會資本投資增量配電項目的積極性，促進了配電網(wǎng)建設發(fā)展，在推動提高配電網(wǎng)運營效率、改善供電服務質(zhì)量等方面進行了積極探索。

 

特許經(jīng)營模式的應用或是這些探索當中的亮點之一。在本輪電力改革之前，輸配電領域尚未完整嘗試過特許經(jīng)營，而增量配電業(yè)務試點開展以來，河南鄭州航空港、江蘇連云港徐圩新區(qū)、重慶合川等多個項目都采用了特許經(jīng)營模式。

 

這些項目特許經(jīng)營的基本流程包括：政府作為授權方，將增配試點區(qū)域內(nèi)的配電權授予經(jīng)市場化競爭（公開招投標）優(yōu)選出的業(yè)主，項目業(yè)主負責該區(qū)域內(nèi)配電設施的投資、建設、運營，經(jīng)營期限一般為25-30年，政府與項目業(yè)主之間簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，對各自的權利義務加以明確。

 

對于電力行業(yè)來說，特許經(jīng)營還是個新鮮事物，同為能源領域的城市燃氣行業(yè)則對它更加熟悉。自2004年國家住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，城市燃氣已經(jīng)歷了15年的特許經(jīng)營管理。雖然許多地區(qū)也還未經(jīng)歷一個完整周期，但已比初試特許經(jīng)營的配電走到了更遠的未來。

 

管理體制的改變不僅實現(xiàn)了整個行業(yè)扭虧為盈，且極大地促進了城市燃氣的投資建設，并產(chǎn)生了不同地區(qū)的比照效應。但十多年過去，特許經(jīng)營模式也逐漸顯現(xiàn)出一些弊端，“跑馬圈地”并不能與市場化劃等號，甚至有評論稱，如果不解決問題，這種模式將加速背離市場化的初衷。

 

如果說30年是特許經(jīng)營的一個完整周期，行將過半的城市燃氣也正在尋找帕累托改進。剛剛試水的配電網(wǎng)會否做得更好？

 

 

2002年12月，原國家建設部印發(fā)的《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城【2002】272號）提到，開放市政公用行業(yè)投資建設、運營、作業(yè)市場，建立政府特許經(jīng)營制度。2004年，國家住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，將市政公用事業(yè)特許經(jīng)營界定為“政府按照有關法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項服務的制度”。

 

一位長期從事城市燃氣工作的人士回憶，90年代自來水和煤氣由地方政府投資運營，改革開放后成為政府巨大的包袱，不同地區(qū)每年要投入數(shù)百到數(shù)千萬元不等，無論供應還是服務都難以得到保障。

 

“為了解決燃氣供給不足、政府財政負擔重的問題，燃氣開始借鑒國外市場化的經(jīng)驗，決定引入社會資本，進行專業(yè)化管理。”上述人士說。

 

引入社會資本的目的是促進投資、提高運營管理效率，其本質(zhì)是引入競爭。而1998年開始實施的《城市燃氣管理辦法》規(guī)定，城市管道燃氣采用“區(qū)域性統(tǒng)一經(jīng)營制度”，這意味著它的建設和運營具有明顯的排他性，同時也意味著城市燃氣業(yè)務難以全方位引入競爭，尤其是管道的投資建設——后來者不具備競爭優(yōu)勢，只會造成重復投資，浪費社會資源。

 

不過，有一種模式被認為能夠?qū)崿F(xiàn)目標并且不打破其天然屬性，即政府授權企業(yè)獨家經(jīng)營。資深燃氣分析人士林須忠曾撰文寫道，特許經(jīng)營的初衷在于通過市場的排他性權利，以市場保護交換政策性負擔。

 

嗅到商機的有中國燃氣、港華燃氣、新奧燃氣等公司，經(jīng)歷近十年的“圈地運動”，這三家燃氣公司，加上華潤燃氣、昆侖燃氣在業(yè)內(nèi)并稱為“五虎”。此外，還有北京燃氣、上海燃氣、深圳燃氣、廣州燃氣、佛山燃氣等屬于地方城市燃氣公司，以及部分省網(wǎng)公司、個體工商業(yè)主，共同組成了特許經(jīng)營制度實施之后的城市燃氣市場。

 

中石油相關業(yè)內(nèi)人士曾撰文指出，在經(jīng)營體制方面，大部分燃氣公司實現(xiàn)了股權結構多元化，建立了完善的法人治理結構和現(xiàn)代化經(jīng)營管理制度；在管理手段上，規(guī)模較大的燃氣集團實現(xiàn)了信息化、數(shù)字化，相較過去，管網(wǎng)運行的維護和故障預警能力都得到很大提升。

 

“不得不承認，城市燃氣迎來了蓬勃發(fā)展的十年。城市燃氣的投資建設運營得到‘松綁’。” 博軼咨詢總經(jīng)理楊常新感嘆。

 

中石油經(jīng)濟技術研究院統(tǒng)計，截至2018年12月，城市燃氣的天然氣消費量占到我國天然氣總消費量的36%，高于發(fā)電、工業(yè)燃料等領域。

 

行業(yè)的迅速成長也帶來了陣痛：2016年共發(fā)生燃氣爆炸事故805起，傷亡人數(shù)逾1000人；僅在2014年，就有湖北、重慶、山東、江蘇等地的燃氣企業(yè)受到反壟斷調(diào)查，并被認定為濫用市場支配地位而受到處罰，罰金超過3000萬元；同時對于燃氣企業(yè)經(jīng)營利潤的主要來源之一——初裝費，也有越來越多聲音要求取消。

 

 

林須忠認為，城市燃氣引入特許經(jīng)營制度達到了一定的效果，站在今天來看，在省級甚至全國范圍內(nèi)，這種模式依然為各級政府帶來了供應、價格和服務水平的比照，這或許也是增量配網(wǎng)改革想要達到的目標之一。

 

但從城市燃氣領域的實踐看，現(xiàn)行的特許經(jīng)營制度正在呈現(xiàn)政企關系的異化，企業(yè)為了獲得項目審批、價格監(jiān)管等方面的支持，往往會邀請當?shù)卣牍?，這就造成政府擁有“裁判員”和“運動員”的雙重身份。這種政企關系的“捆綁”使得部分地區(qū)特許經(jīng)營目標也發(fā)生了異化。

 

相關資料記載，2004年，北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)東區(qū)燃氣特許經(jīng)營權招標，價格最低者中標。2016年，福建三明煤氣公司以3.2億元出讓49%的股份，為了獲得更高的溢價，三明市政府發(fā)文要收回下屬區(qū)縣已授出的特許經(jīng)營權，這與10年前泉州特許經(jīng)營權拍出的6700萬元人民幣相比，價格漲了將近10倍，而三明的市場容量不足泉州的1/10。還有一些地方政府重復授出特許經(jīng)營權，導致企業(yè)爭搶地盤，重復建設。

 

楊常新透露，對于一些上市公司來說，獲得城市燃氣的特許經(jīng)營權或許不能馬上貢獻利潤，但只要通告達成了一項重大投資，股價立刻就會上揚。因此，他們還是愿意接受溢價。

 

原本追求供氣成本最低的特許經(jīng)營淪為了政府拓展非稅收收入的工具。

 

據(jù)悉，并不是所有企業(yè)拿到特許經(jīng)營權后都進行了實際投資、建設和運營，特別是區(qū)域涉及老舊小區(qū)和居民用氣，因利潤空間小，結果往往是閑置，耽誤了一些城鎮(zhèn)的燃氣供應。

 

從企業(yè)層面看，特許經(jīng)營模式培育起了數(shù)個實力較強的燃氣公司，但現(xiàn)行的行政授權也造成了一定區(qū)域范圍內(nèi)的壟斷問題。

 

“管道具有排他性，但加氣等業(yè)務并不具備。”林須忠說，部分地方或通過投資協(xié)議、會議紀要等非正式方式，在加氣、工程安裝等業(yè)務中實際實行特許經(jīng)營。

 

這種默認“都應由我來做”的行業(yè)潛規(guī)則近年來屢屢招致反壟斷審查。例如，2015年2月宿遷中石油昆侖燃氣有限公司在新建居民小區(qū)開發(fā)過程中利用其獨家供氣的壟斷地位，限定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)所開發(fā)樓盤的天然氣管道安裝工程必須由其承接安裝。江蘇工商局認為，燃氣公司的行為違反了《反壟斷法》第十七條第一款第（四）項禁止性規(guī)定，責令燃氣公司停止違法行為，并處上一年度經(jīng)營額百分之五的罰款，即罰款2505萬元。

 

“無論國資還是民營公司，‘五虎’或多或少都被罰過，無一幸免。”楊常新坦言。

 

除了特許業(yè)務范圍的擴張，燃氣公司收入來源的兩個組成部分——配氣價格和初裝費也曾出現(xiàn)了偏高問題。

 

初裝費方面，居民用氣一般由政府定價，工商業(yè)則是燃氣公司與用戶洽談決定。據(jù)了解，成本控制較好的燃氣公司可以在居民用氣環(huán)節(jié)獲得超過50%的利潤；工商業(yè)則會權衡配氣收入與初裝費，畢竟工商業(yè)用戶的選擇更多，但如果必須用氣，議價權也相對薄弱。

 

在油氣體制改革的大背景下，有業(yè)內(nèi)人士曾建議，將城鎮(zhèn)管道配氣業(yè)務上收至省級管網(wǎng)，統(tǒng)一實行成本監(jiān)審，但由于城市燃氣公司已經(jīng)形成多元化投資，股權結構復雜，幾乎不存在重新整合的可能性。

 

 

和城市燃氣相比，增量配網(wǎng)試點項目應用特許經(jīng)營似乎是一張白紙，而它卻有著自己不可忽視的特質(zhì)。

 

2016年10月，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務管理辦法》，正式啟動增量配電業(yè)務改革。隨后，國家密集出臺十余項政策文件，對試點范圍、配電價格、存量資產(chǎn)處置等進行明確。

 

對于地方政府來說，增量配網(wǎng)改革能解決兩個問題：一是終端用戶用能質(zhì)量提升和綜合用能價格下降；二是實現(xiàn)對電網(wǎng)成本和收益的規(guī)范監(jiān)管。

 

和燃氣管道類似，增量配網(wǎng)也希望實現(xiàn)比照和促進投資的目標。

 

在政府對自然壟斷型企業(yè)的監(jiān)管中，往往因為其壟斷屬性而遇到信息不對稱的挑戰(zhàn)，難以判斷哪些成本是合理的，哪些是不合理的。不從內(nèi)部挖掘信息，而是通過外部信息收集找到標尺去監(jiān)管對象，能夠有效解決這個問題。

 

另一方面，在工業(yè)園區(qū)建設之初，如果引入社會資本投資建設配電資產(chǎn)，還能進一步減少政府的財政資金投入，同時降低既有基礎設施與用戶需求不匹配的程度。

 

與城市燃氣興起時的形式類似，無論國企還是民營，當?shù)卣闹С质蔷薮蟮母偁巸?yōu)勢，而獲得支持最穩(wěn)定的方式就是由當?shù)卣顿Y平臺控股或參股，組成合資公司。

 

但據(jù)首批參與申報增量配網(wǎng)試點的主體回憶，最開始時沒有具體的流程，每一步都需要自己去摸索試探，由于信息不透明，不少項目的股東結構具有一定的偶然性，且并非所有項目都通過公開招標確定業(yè)主。

 

2018年10月18日，國家發(fā)改委發(fā)布《關于增量配電業(yè)務改革第一批試點項目進展情況的通報》，要求尚未確定業(yè)主的增量配電項目必須通過公開招標等市場化方式確定項目業(yè)主，落實向社會資本放開增量配電業(yè)務的要求，不建議電網(wǎng)企業(yè)或當?shù)卣顿Y平臺控股。2019年1月5日相關部委再次發(fā)文強調(diào)，尚未確定業(yè)主的試點項目，地方政府部門不得直接指定試點項目業(yè)主，任何企業(yè)不得強行要求獲取試點項目控股權，不建議電網(wǎng)企業(yè)或當?shù)卣顿Y平臺控股試點項目。

 

地方政府的電力主管部門首次在配電環(huán)節(jié)引入競爭，對于設置何種機制，制定什么樣的標準，具體如何執(zhí)行等缺乏參照物。直到第四批試點項目申報時，制度才基本成型，信息公開披露，市場主體理性參與。

 

一位地方能源主管部門的官員曾坦言，電網(wǎng)對規(guī)劃、建設標準、技術細節(jié)等輕車熟路，而增量配網(wǎng)要引入新的投資者則鮮有經(jīng)驗可循，只能等“先行者”趟出一條路來。

 

 

2017年11月，國家發(fā)改委、國家能源局召開的電力體制改革座談會上，重慶說了三點經(jīng)驗：一是以特許經(jīng)營引入競爭，二是在增量配網(wǎng)實行激勵性監(jiān)管，三是電價制定采用招標定價法。市場化招標、特許經(jīng)營模式隨后在諸多全國其他地區(qū)的增量配網(wǎng)項目中得以應用。

 

國家發(fā)改委2019年3月發(fā)布的最新通告稱，截至2019年1月31日，第一批試點已有20個項目開工建設，5個項目建成投產(chǎn)，12個未確定業(yè)主，23個確定業(yè)主但未劃定供電區(qū)域，28個已完成前置程序但仍未開工建設；第二、三批試點有62個確定業(yè)主，13個取得電力業(yè)務許可證，8個開工建設。

 

試點項目的推進離“遍地開花”還有一定距離，但部分項目采用的制度模式已初見雛形。對比城市燃氣，增量配網(wǎng)因其發(fā)育環(huán)境、發(fā)端時間、行業(yè)屬性等特色，在引入特許經(jīng)營時或許有條件做出更加周密、成熟的考慮，以避免城市燃氣所遭遇的磕磕碰碰。

 

 

對于自然壟斷行業(yè)，經(jīng)濟學理論中有兩種基本的治理路徑，一是政府承認其獨家壟斷地位，剝奪自由市場下企業(yè)通常享有的定價權，由政府在核定企業(yè)合理成本的條件下，實行政府定價，這也是西方市場經(jīng)濟國家早期對自然壟斷行業(yè)的管制思路；二是前一種管制思路的“進階版”——通過特許經(jīng)營模式在自然壟斷行業(yè)中引入競爭，采用特許權投標優(yōu)選企業(yè)，而優(yōu)選標準很大程度上取決于更低的報價，因此能把壟斷定價取得超額利潤的風險耗散掉。

 

浙江財經(jīng)大學中國政府管制研究院徐駿曾撰文分析，第二種路徑相對于第一種的優(yōu)勢在于，政府定價模式下，企業(yè)與政府之間是存在信息不對稱的，政府定價部門不了解企業(yè)真實的成本，企業(yè)也有虛報成本的動機。而在特許經(jīng)營模式下，政府不需要掌握企業(yè)的成本信息，企業(yè)在特許權投標過程中的競價自然會顯露出未來預期的成本信息，因此節(jié)省了政府定價的有關行政開支。

 

而燃氣領域現(xiàn)行的模式是“默認壟斷+政府定價”和“特許權投標+特許經(jīng)營”兩者的混合體。這種“混搭”模式既無法發(fā)揮特許權投標耗散壟斷超額利潤的作用，同時又帶來了特許經(jīng)營合同不完備帶來的再談判和糾紛解決成本。從這個角度上看，特許經(jīng)營+政府定價由于違背的經(jīng)濟學理論中最基本的邏輯關系，是一種制度成本較高的行業(yè)管制方式。

 

電力行業(yè)則有另外一套體系，包括延續(xù)至今的電力業(yè)務許可制度，新一輪電力改革后的輸配電定價成本監(jiān)審制度等。

 

徐駿指出，在配網(wǎng)領域采用特許經(jīng)營模式，特許經(jīng)營協(xié)議中不能簡單規(guī)定執(zhí)行政府定價，需要將相關監(jiān)管規(guī)定納入?yún)f(xié)議當中。

 

2017年，國家發(fā)改委發(fā)布的《關于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見》稱，招標方式確定投資主體的配電網(wǎng)項目，采用招標定價法確定配電價格。競標主體應同時做出投資規(guī)模、配電容量、供電可靠性、服務質(zhì)量、線損率等承諾。政府相關主管部門對合同約定的供電服務標準等進行監(jiān)管和考核，沒有達到約定標準的，相應核減配電價格。

 

不過，負責監(jiān)管和考核供電服務標準的是國家能源局及其派出機構，而在簡政放權大背景下，許多地區(qū)的配電定價權已從省級下放到地級以上市政府。在增量配網(wǎng)試點中采用特許經(jīng)營模式，招標及后續(xù)運營中，綜合考慮供電服務標準及價格的目標能否實現(xiàn)在一定程度上還要看政府部門間的協(xié)調(diào)效果。

 

管制與競爭業(yè)務的分離也是特許經(jīng)營良性起步的關鍵之一。

 

林須忠指出，英國等西方國家在自然壟斷環(huán)節(jié)引入特許經(jīng)營制度，管道投資運營與終端產(chǎn)品銷售是分離的，只有管道的投資運營被授予特許權，而終端產(chǎn)品銷售則是允許充分競爭的。

 

他這樣描述城市燃氣的理想狀態(tài)：燃氣經(jīng)營商可繼續(xù)保留特許經(jīng)營權，獨家建設城鎮(zhèn)燃氣管網(wǎng)，并排他性地擁有對居民和公用性質(zhì)用戶供氣的權利。但要放開工業(yè)供氣、汽車加氣等燃氣經(jīng)營板塊的市場準入。大型終端用戶可以直接從氣源方購氣，由城鎮(zhèn)管網(wǎng)提供代輸服務并收取管輸費，管輸費要考慮到對特許經(jīng)營權投資的補償。

 

這實際上遵循的是基礎設施的公平開放原則?？v觀美國等早年進行電力市場化改革的國家，諸多規(guī)則、措施都是圍繞這一核心展開的。中發(fā)9號文也強調(diào)，電網(wǎng)企業(yè)應無歧視地向售電主體及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務。

 

具體到配電環(huán)節(jié)，取得配網(wǎng)投資經(jīng)營權的企業(yè)應向售電公司及其用戶公平開放網(wǎng)絡。諸如分布式電源的投資運營、用戶側(cè)儲能設備系統(tǒng)等均不應納入特許經(jīng)營范圍，其產(chǎn)權歸屬與工程施工等應通過競爭發(fā)現(xiàn)最優(yōu)解。

 

但部分追求更高盈利目標的運營商恰恰需要在管道、網(wǎng)絡之外開展多元化業(yè)務，他們當初投資配電“瞄準”的就是終端用戶的用能行為，站在政府培育新主體的角度，這也是關鍵所在，如何平衡利弊或?qū)⒊蔀槲磥砼潆姯h(huán)節(jié)新的博弈點之一。

 

而反壟斷執(zhí)法趨嚴對特許經(jīng)營將起到一定的正面約束作用。

 

2013年以來，國家工商總局公布了至少56個“競爭執(zhí)法公告”，與能源相關的共有7個，涉及液化石油氣、城市燃氣、供電等多領域，尤其是油氣行業(yè)，近年來已發(fā)生多起相關案件。但長期以來，《反壟斷法》依然被學界批評法權分散，執(zhí)法力度弱。2018年以前，《反壟斷法》的執(zhí)法權分散在國家工商總局、國家發(fā)改委和商務部三個部委中，政府機構改革后，國家市場監(jiān)督管理總局成立，《反壟斷法》的執(zhí)法力度加強被廣泛期待。

 

業(yè)界有專家明確指出，改革的最終目的是讓終端用戶擁有更多服務和產(chǎn)品的選擇權，提升供給與需求的適配度，若是簡單形成“小壟斷”局面，特許經(jīng)營期可長達30年甚至更久（若平穩(wěn)運行且到期不更換），終端用戶依然會面臨選擇權被剝奪的風險。只有監(jiān)管到位、真正實現(xiàn)網(wǎng)運分離才會優(yōu)于現(xiàn)狀。