日本是低碳發(fā)展戰(zhàn)略啟動較早的國家，長期堅持節(jié)能和資源綜合利用優(yōu)先戰(zhàn)略，特別注重氣候變化政策與產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境政策的協(xié)調(diào)，注重中央和地方的責(zé)任劃分與協(xié)同。
日本高效率的低碳發(fā)展源于其極為精細化的管理和分階段漸進式的政策，以及較高投入和市場創(chuàng)新。借鑒日本的經(jīng)驗，我國應(yīng)推動實行更為精細化的城市低碳管理，調(diào)動大眾參與低碳發(fā)展的積極性，創(chuàng)造性地利用低碳新思維推動市場化改革。
日本應(yīng)對氣候變化及低碳發(fā)展政策進展
1低碳發(fā)展戰(zhàn)略啟動較早，但福島核事故后能源戰(zhàn)略和氣候政策面臨重置
作為世界主要發(fā)達國家和《京都議定書》誕生地，日本的低碳發(fā)展戰(zhàn)略啟動較早。早在1998年，日本就頒布了《全球氣候變暖對策促進法》，2007年開始推行碳稅，2008年實施了《實現(xiàn)低碳社會行動計劃》，2009年提出到2020年溫室氣體排放總量比1990年減少25%的目標(biāo)。2011年福島核事故的發(fā)生，使日本能源戰(zhàn)略和氣候政策出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，日本政府明確提出將減少對核能的依賴，強調(diào)由核能、可再生能源和化石燃料組成的能源組合是日本能源需求最可靠和穩(wěn)定的來源。核電站的關(guān)閉短期內(nèi)增加了天然氣、石油和煤炭等化石能源消費，加之受經(jīng)濟周期波動影響，一定程度上影響了日本減排目標(biāo)的實施。2009年以來，日本溫室氣體排放出現(xiàn)緩慢上升。2013年日本溫室氣體排放量為14.8億噸二氧化碳當(dāng)量，比2012年、2005年和1990年分別增加了1.2%、0.8%和10.8%，排放量基本與2007年排放峰值持平。
為適應(yīng)去核后溫室氣體排放新形勢，日本在2013年華沙會議前調(diào)整了其溫室氣體減排目標(biāo)，修正后的2020年目標(biāo)是在2005年基礎(chǔ)上減排3.8%(相當(dāng)于比1990年增加排放3%左右)，而此前日本承諾的2020年溫室氣體排放量減排目標(biāo)是比1990年減少25%。根據(jù)日本2015年提交的“國家自主決定貢獻”方案，其2030年溫室氣體減排目標(biāo)是比2013年減排26%(相當(dāng)于比1990年減少排放18%左右)。
圖1 日本二氧化碳排放變化趨勢
同時，去核政策實施后，日本加快出臺相關(guān)替代政策，提升可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略地位，2012年正式實施的全球變暖對策稅(新碳稅)和購電法政策，即是其推動可再生能源發(fā)展的重要政策調(diào)整。但總體而言，日本尚未形成以可再生能源加快替代化石能源的戰(zhàn)略決心和路線圖，重啟核電仍是其能源和氣候變化政策的重要選擇之一。
圖2 2014年日本一次能源消費結(jié)構(gòu)
2堅持節(jié)能和資源綜合利用優(yōu)先戰(zhàn)略，注重發(fā)揮氣候變化與產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境政策的協(xié)同效應(yīng)
日本是經(jīng)濟大國，同時是資源小國，經(jīng)濟社會發(fā)展所需能源資源幾乎全部需要進口。因此，在經(jīng)濟發(fā)展政策制定過程中，非常注重節(jié)約、高效和多目標(biāo)協(xié)同。日本環(huán)境省和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)貿(mào)易省對能源資源和氣候環(huán)境政策制定發(fā)揮著主導(dǎo)作用，相關(guān)部門參與政策制定和實施，特別注重使低碳社會建設(shè)和循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境保護以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互促進，實現(xiàn)各項政策目標(biāo)協(xié)調(diào)、措施協(xié)力、效果協(xié)同，對能源資源利用“精打細算”、“吃干榨凈”，實現(xiàn)效益最大化、排放最小化。日本節(jié)能和循環(huán)經(jīng)濟政策成效顯著，僅夏季辦公室空調(diào)溫度設(shè)定為28攝氏度一項政策，每個夏季可節(jié)省155萬桶石油。日本汽車產(chǎn)業(yè)以低油耗、低排放技術(shù)著稱，有很強的國際競爭力?！督ㄖh(huán)利用法》要求房屋改建要循環(huán)利用所有建筑材料，催生了世界上最先進的混凝土再利用技術(shù)，既節(jié)省資源也大幅降低了碳排放。
近20年來，盡管日本經(jīng)濟增長緩慢，但單位產(chǎn)出的能耗水平、資源綜合利用效率和碳生產(chǎn)率仍得到較大提升，并基本實現(xiàn)了能源消費、電力消費與經(jīng)濟增長脫鉤。2004年，日本出現(xiàn)能源消費總量和人均峰值(4.1噸標(biāo)油/人)，2007年出現(xiàn)電力消費總量和人均峰值(8809度電/人)，2013年日本單位GDP能耗和碳排放僅為中國的1/7。在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》24個附件Ⅱ國家中，日本雖屬達到碳排放峰值時間較晚的國家，但人均碳排放峰值水平低于10噸(9.7噸/人)，遠低于美國的22噸/人，也低于德國的14噸/人和英國的11噸/人。
3注重中央和地方政府責(zé)任劃分與協(xié)調(diào)，著力推動形成全社會廣泛參與的行動機制
日本雖然是單一制國家，但實行地方自治。在氣候變化管理事務(wù)上，地方政府或者地方公共團體作為獨立法人與中央政府保持相對獨立?！董h(huán)境基本法》和《全球氣候變暖對策促進法》規(guī)定，國家制訂政策目標(biāo)以及具有指導(dǎo)性的計劃，地方政府(都道府縣、市村町)按照國家計劃制訂本地區(qū)的具體措施和執(zhí)行方案，且地方具有較大的靈活性。
日本環(huán)境省是氣候變化政策的主管部門，主要負責(zé)政策、法規(guī)、計劃的制定和監(jiān)督執(zhí)行，組織協(xié)調(diào)管理工作，指導(dǎo)和推動地方政府環(huán)境保護工作，并按照經(jīng)濟區(qū)劃和職能需要，設(shè)置地方環(huán)境事務(wù)所作為駐地方派出機構(gòu)，負責(zé)中央事務(wù)的具體落實。環(huán)境省派出機構(gòu)與地方政府環(huán)保部門互不隸屬、各司其職。
地方政府對本地具體環(huán)境事務(wù)具有較大管理自主權(quán)，可制定本區(qū)域環(huán)境法規(guī)。中央和地方政府用于應(yīng)對氣候變化的財政支出分置列支，中央相關(guān)財政支出由財務(wù)省管理，地方有關(guān)財政支出則是由總務(wù)省管理，在總務(wù)省下面還設(shè)置了中央與地方糾紛處置委員會，專門負責(zé)調(diào)解地方政府與中央部門之間的糾紛。
日本政府認為，低碳社會的最終實現(xiàn)需要爭取到國民對社會系統(tǒng)改造方向的最廣泛理解、支持和參與。日本低碳社會行動計劃指出，全球變暖是人類活動和消費行為所導(dǎo)致，因此，人人都應(yīng)是低碳化的參與者。除在家電、汽車、住房、辦公大樓等領(lǐng)域開展節(jié)能“領(lǐng)跑者計劃”外，日本率先在消費領(lǐng)域?qū)嵤┝?ldquo;碳足跡”制度，讓消費者看得見商品、食品中的溫室氣體排放量，實現(xiàn)產(chǎn)品全生命周期碳排放的可視化，為消費者選擇低碳產(chǎn)品和服務(wù)提供依據(jù)，以此促進低碳社會建設(shè)。日本還推行“環(huán)保積分制”，對購買符合標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的消費者返還環(huán)保積分，所獲積分可用于兌換消費券，通過引導(dǎo)日常消費行為，改變社會主流意識，提升低碳經(jīng)濟的社會影響力。近期一項調(diào)查顯示，有90.1%的日本人認為應(yīng)實現(xiàn)低碳社會，說明建設(shè)低碳社會的政策日益深入人心。
日本建設(shè)低碳社會的經(jīng)驗
1極其注重能源資源使用和回收的精細化管理
日本在能源資源節(jié)約和循環(huán)利用方面進行了極為細致的分類管理，強調(diào)從源頭上減少碳排放。日本的循環(huán)經(jīng)濟和靜脈產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平是全球領(lǐng)先的，其工業(yè)和家庭廢棄物分類極為細致，從可資源化垃圾、可燃垃圾、不可燃垃圾、大型垃圾等大類出發(fā)又逐步細分，如塑料制品分為包裝膜/袋類、瓶蓋類、托盤類、杯盒類、瓶管類等，并對丟棄的時間和地點、污漬去除、包裝袋樣式都做了極為細致的規(guī)定，丟棄一個瓶子需要清洗后將瓶蓋、瓶身和標(biāo)簽放置在3個不同的垃圾箱內(nèi)，規(guī)定某類垃圾只能在早上7時之前收集，決不允許在前一天晚上就丟棄或7點以后再拿出。
同樣的思維也出現(xiàn)在新碳稅機制上，不同品種的煤炭、原油和成品油的稅率是不同的。
這種極為細致甚至瑣碎的規(guī)定造就了日本高水平的低碳管理。按照東京財團的研究評估，日本資源和能源節(jié)約對碳減排的貢獻高于80%。
除了把減排主要著力點放在排放量占40%的大企業(yè)外，日本同樣注重用精細化的管理解決占排放量60%的小企業(yè)和家庭排放問題，并通過規(guī)范公眾行為達到最大化減排的目的，可以說是走了一條節(jié)能減碳的“群眾路線”。
此外，日本注重通過強化市場競爭，提高資源配置效率，僅東京23區(qū)的廢棄物處理企業(yè)就超過1100家，可以有效實現(xiàn)分散垃圾分散處置，降低處置成本，提高資源回收利用率。
2以分階段、漸進式策略提升資源環(huán)境政策的社會接受度
日本低碳發(fā)展并未采取激進減排手段，其政策實施往往留給市場和企業(yè)一定的調(diào)適和學(xué)習(xí)時間，使經(jīng)濟低碳轉(zhuǎn)型更為平穩(wěn)，產(chǎn)業(yè)競爭力不受大的影響。
以東京都碳市場建設(shè)為例，在“環(huán)境自愿行動計劃”、“日本京都目標(biāo)實現(xiàn)計劃”等相關(guān)計劃影響下，2002年即著手啟動，并實施了碳排放強制報告和自愿減排制度，讓企業(yè)熟悉和練習(xí)有關(guān)規(guī)則，不新增過多成本。2005年東京都政府對原計劃進行修正，進一步對企業(yè)排放進行評估和排名，并向社會公布。2008年，通過大量調(diào)查協(xié)商工作，特別是對利益相關(guān)者的協(xié)商、公共意見的咨詢協(xié)商，才由議會通過相關(guān)決議，結(jié)束帶有自愿性質(zhì)的試點階段進入強制運行階段。2010年開始全面執(zhí)行碳交易計劃，前期階段僅覆蓋大的企業(yè)組織，到2010年后逐漸將中小排放單位納入。目前，其第一履約期(2010至2014年)已完成，全市碳排放總量下降約6%。從地區(qū)生產(chǎn)總值和寫字樓辦公面積等數(shù)據(jù)看，該機制并未對東京都經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生顯著負面影響。
日本新碳稅的實施也將采取階梯式稅率，分3個階段實行，時間跨度從2012年到2016年。漸進式的政策給了日本實施精細化管理的時間，并讓受控主體有更長的時間進行戰(zhàn)略調(diào)整和技術(shù)布局。
3以大規(guī)模的政府投入和市場融資作為支撐
日本國土面積僅為中國的1/4，人口不及中國的1/10，但其國家環(huán)境部門資金預(yù)算和人員編制約為中國的10倍，地方環(huán)境部門人員編制則為中國的2倍左右。日本的國家低碳環(huán)境類投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重約為7%～8.5%，約是中國的5倍，環(huán)境支出在部門支出中占比居第一位，應(yīng)對氣候變化支出在環(huán)境支出中占比居第一位。
除投入規(guī)模巨大外，政府的財政補貼措施也非常精細化，如在垃圾發(fā)電項目中，塑料等化石燃料制品和一般垃圾的上網(wǎng)電價僅為每度電9日元，但生物質(zhì)發(fā)電的上網(wǎng)電價則高達每度電15日元。
除財政投入外，日本善于利用社會資本，創(chuàng)新融資模式。如大阪的光之森太陽能發(fā)電項目，首先由市政府免費提供垃圾填埋場作為建設(shè)用地，公開征集設(shè)計方案，確立方案后再向企業(yè)招標(biāo)進行建設(shè)，10MW的光伏項目參股企業(yè)多達11家，有效調(diào)動了各方積極性，降低了融資成本。
4低碳發(fā)展政策根植于民眾強烈的環(huán)保意識
日本高效率的低碳發(fā)展與其社會文化有著極為密切的關(guān)系。以廢棄物處理為例，地方政府管理具有很大的靈活性，并不是所有的地方都實行垃圾收費處理，很多地區(qū)是由政府財政補貼，但企業(yè)和家庭仍嚴格遵守垃圾精細分類丟棄的操作方法，浪費資源和亂扔垃圾不僅被認為是違法行為，也會受到鄰里的鄙夷和排斥。
日本在規(guī)則設(shè)計上使得丟垃圾這件事情非常麻煩，促使消費者傾向于盡可能少地產(chǎn)生垃圾。同時，對家電等產(chǎn)品實行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度(EPR)，廠家既負責(zé)生產(chǎn)、銷售，還要負責(zé)回收，所以在最初的產(chǎn)品設(shè)計上就要便于回收，要可資源化并實現(xiàn)低成本。
日本的環(huán)保宣傳十分普及，隨處可見低碳宣傳招貼和指導(dǎo)手冊，非常詳細且實用。如朝日啤酒罐上就印有低碳標(biāo)簽，消費者每消費一罐啤酒，酒廠就要拿出1日元用于低碳社會教育;小學(xué)生都把隨手關(guān)燈、規(guī)范丟棄垃圾當(dāng)成美德，反過來監(jiān)督家長。
對我國的啟示
我國已發(fā)布中國應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻文件，確定在2030年左右達到二氧化碳排放峰值目標(biāo)，這標(biāo)志著我國應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略實施進入了新階段。2009年確立的碳強度下降目標(biāo)，強調(diào)的是高增長背景下資源效率的提升，2014年確立的碳排放峰值目標(biāo)，強調(diào)的是在發(fā)展和環(huán)境矛盾凸顯情況下經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的要求。“十三五”時期是我國推進低碳轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)“兩個百年”目標(biāo)的重要節(jié)點，應(yīng)從更廣范圍和更深程度謀篇布局低碳發(fā)展戰(zhàn)略。
1立足我國國情和實際，探索低碳發(fā)展新思維和新模式
30多年來，伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國經(jīng)歷了規(guī)?？涨暗墓I(yè)化和城鎮(zhèn)化過程，也成為溫室氣體排放總量和增量最大的國家，低碳發(fā)展的國內(nèi)外壓力日增。當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，發(fā)展階段轉(zhuǎn)換、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與發(fā)展速度調(diào)整“三重奏”，增大了我國宏觀調(diào)控和經(jīng)濟平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展的難度，也對我國發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)進統(tǒng)合提出了更高要求。
在新常態(tài)下，只要能夠?qū)崿F(xiàn)有質(zhì)量和效益的發(fā)展，經(jīng)濟增速略高或略低不是問題的關(guān)鍵，7%左右的中高速增長更有利于實現(xiàn)以人為本的可持續(xù)發(fā)展。更重要的，應(yīng)將低碳發(fā)展作為新時期推動經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要抓手和戰(zhàn)略選擇，努力探索具有中國特色的綠色低碳發(fā)展道路，將低碳發(fā)展戰(zhàn)略與新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、信息化、主體功能區(qū)等戰(zhàn)略深度融合，實現(xiàn)戰(zhàn)略互補和政策共濟。同時，鼓勵各地積極探索符合本地特色的綠色低碳發(fā)展模式。
2立足發(fā)展階段變化，更加注重低碳發(fā)展政策和機制設(shè)計的精細化
低碳發(fā)展與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程密切相關(guān)。與發(fā)達國家完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程后推進低碳發(fā)展戰(zhàn)略不同，我國是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化尚未完成的條件下推進低碳發(fā)展的。因此，低碳發(fā)展政策設(shè)計要兼顧經(jīng)濟發(fā)展、改善民生、保護環(huán)境、應(yīng)對氣候變化等各個方面，政策彈性要求更大，更需要進行多層調(diào)試和精細化設(shè)計。同時，隨著我國工業(yè)化進入中后期，碳排放的主要來源中，工業(yè)排將逐步放緩并達峰，建筑、交通等城鎮(zhèn)化領(lǐng)域排放將持續(xù)增長。
低碳發(fā)展路線圖設(shè)計應(yīng)充分考慮這一階段性變化，以更為精細化的產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、環(huán)境政策、投融資政策增強政策彈性和針對性。特別是在城鎮(zhèn)化進程中，要切實改變粗放的城鎮(zhèn)化和城市管理模式，將低碳發(fā)展理念貫穿到城市規(guī)劃、建設(shè)、運營、管理和居民生活全過程，加快建設(shè)低碳產(chǎn)業(yè)園區(qū)和低碳社區(qū)，實施更為精細化的城市管理，更好地應(yīng)對城鎮(zhèn)化和氣候變化挑戰(zhàn)。
3立足低碳發(fā)展的廣泛性，著力構(gòu)建全社會有效參與的治理機制
低碳發(fā)展涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的各個層面和各個領(lǐng)域，政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域，主要在戰(zhàn)略、規(guī)劃、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、激勵約束政策等方面，企業(yè)、事業(yè)單位、民間組織、社會公眾的參與不僅不可或缺，也是政府政策的具體實施者和著力點。構(gòu)建低碳發(fā)展的長效機制，必須調(diào)動社會各方面的積極性，走低碳發(fā)展的“群眾路線”，解決好低碳發(fā)展政府主導(dǎo)、市場主體和公眾參與三者之間的關(guān)系，在企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)、公共機構(gòu)等各層面構(gòu)建起社會各界廣泛參與低碳發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。
4立足區(qū)域發(fā)展一體化，推動構(gòu)建“亞洲氣候變化命運共同體”
氣候變化對亞洲而言，是區(qū)域面臨的共同挑戰(zhàn)。積極應(yīng)對氣候變化，是構(gòu)建“亞洲命運共同體”的重要內(nèi)容。一方面，要加強亞洲各國氣候變化問題的合作研究，建立共同防御氣候災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)機制，提高防災(zāi)減災(zāi)能力。另一方面，要著眼于亞洲各國經(jīng)濟一體化不斷加深的現(xiàn)實，在亞洲各國經(jīng)濟深度分工合作傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建設(shè)亞洲低碳發(fā)展共同體。通過區(qū)域內(nèi)發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同、互利共贏，以最小化成本實現(xiàn)最大化減排，為全球應(yīng)對氣候變化作出更大貢獻，使積極應(yīng)對氣候變化成為我國踐行構(gòu)建“亞洲命運共同體”的實際行動。
