導語：“大氣、水、土壤”新三司設立，環(huán)保部的權(quán)利重組之路下一步會邁向何方?
平安里西大街45號，是環(huán)保部的所在地。成立近40年來，這個游離在聚光燈之外的部委漸漸走入公眾視野，從未如今日般引人注目。這或許與兩件要素息息相關(guān)——其一，公眾對霧霾治理的期盼;其二，則是環(huán)保部最近經(jīng)歷的重大變革。
3月2日，兩會當中，環(huán)保部突然宣布拆分污染排放總量控制司、污染防治司，相關(guān)職能并入新成立的水、大氣、土壤環(huán)境管理司。在錯綜復雜的環(huán)保產(chǎn)業(yè)利益格局下，新三司的成立，是陳吉寧扭轉(zhuǎn)環(huán)保部施政理念的一部重頭戲。
這不是陳吉寧和他治下的環(huán)保部第一次占據(jù)媒體的頭條。從學者部長、到摘除紅頂中介，從強硬執(zhí)法中央企業(yè)、到設立“大氣、水、土壤”新三司。陳吉寧對環(huán)保部及其權(quán)利的重新梳理和貫徹可謂雷厲風行。
然而細究治下，我們不難發(fā)現(xiàn)，無論是新《環(huán)保法》的大力推行，還是環(huán)保部在陳吉寧治下的強硬，以及環(huán)保部近來在權(quán)利劃分上的大手筆動作，其背后都顯露出環(huán)保部多年沉珂已經(jīng)快到了積重難返的地步。
設立“大氣、水、土壤”新三司，環(huán)保部這一輪的權(quán)利重組背后隱藏了哪些目的和無奈?在權(quán)利重組的道路上，環(huán)保部還有哪些挑戰(zhàn)?
走入局限的“總量控制”
2016年1月17日，陳吉寧在全國環(huán)境保護工作會議上發(fā)表了近30分鐘的報告，這份報告有一個振聾發(fā)聵的觀點，“總量控制為導向的環(huán)保思路存在諸多局限性，亟需體制改革。”
總量控制概念，早在1988年就被環(huán)保部首任部長曲格平所著《中國環(huán)境管理》一書中首次提及。1996年，由于“十五”的污染減排目標沒有完成，因此在“十一五”期間，二氧化硫和COD這兩項污染物被列入約束性指標，1998年，時值國家環(huán)保局升格為正部級國家環(huán)?？偩帧－h(huán)?？偩峙c各地簽訂了責任書，由此，總量控制成為中國主要的環(huán)境管理理念。
2013年下旬，十二屆全國人大常委會第五次會議再次審議了環(huán)境保護法修訂草案，由重點污染物排放總量控制指標由國務院親自下達，省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實。污染防治司、總量控制司負責政策擬定，同時有對省、市、重點企業(yè)指標的監(jiān)督權(quán)，這使得環(huán)保部內(nèi)部，總量控制司與污染防治司成為非常重要的兩個部門。
然而，總量控制管理思路存在較大爭議。“實際操作起來，卻發(fā)現(xiàn)難度非常高。”一位地方環(huán)保局官員表示。
環(huán)保部生態(tài)司司長楊朝飛曾經(jīng)表示，“當時由于缺乏經(jīng)驗，水污染、大氣污染、固廢、噪聲都是污染，索性都放到總量控制中。后來才發(fā)現(xiàn)，他們根本不是一回事。”
隨著指標的愈發(fā)清晰，環(huán)保所涉及的標準也愈發(fā)細化，而技術(shù)門檻也愈來愈高，一位環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究者告訴《能源》記者：“大氣污染指標SOX、NOX等、水污染指標COD,BOD，固廢本身就屬于不同的門檻，對應的檢測、防治機制完全不同，處理手段也各異。”
質(zhì)疑也來自于同級部門，一位地方經(jīng)信委負責人表示：“究竟減排多少，應當從生產(chǎn)流程上開始測算，但無論環(huán)保部還是發(fā)改委，他們并不懂生產(chǎn)流程，生態(tài)紅線不過是拍腦袋想出來的而已。根本原因是總量控制為思路的管理模式存在短板。都知道企業(yè)是排污大戶，根本監(jiān)管還是要生產(chǎn)流程上的管理，但環(huán)保部、包括發(fā)改委旗下的環(huán)資司，他們并不懂生產(chǎn)工藝。”
全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華看來：“當下的總量控制缺少量化指標，實踐上無法操作和驗證。如提出質(zhì)量量化目標，又可能陷入拍腦袋決策，缺少科學依據(jù)。因此，對于十三五環(huán)保規(guī)劃，關(guān)鍵不在于具體規(guī)劃目標，而在于環(huán)?？傮w目標如何確定。”而當下的污控司、污染防治司已顯然不能滿足十三五環(huán)保規(guī)劃的具體落實。
事實上，早在環(huán)保總局時期，環(huán)保總局內(nèi)部曾經(jīng)嘗試過“要素管理”。當時，主要是借鑒美國環(huán)境管理的經(jīng)驗，按照環(huán)保要素，以水、大氣、固廢、噪聲、生態(tài)對環(huán)境保護進行劃分。但早期，經(jīng)濟優(yōu)先的發(fā)展原則下，環(huán)保被停留在“小監(jiān)管”的思路下，而總量控制成為平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的權(quán)宜之計。
時至今日，環(huán)保監(jiān)管一直沒有形成科學有序的管理機制，量控制的思路還是帶給環(huán)保部不少尷尬。經(jīng)過了一年的論證，新三司成立終有定論。不過，而新三司成立的核心目的并不是摒棄“總量控制”而是使其更加專業(yè)化，更加可信。
不過，在理念變革的之外，環(huán)保部、地方環(huán)保局與地方政府、國有企業(yè)等利益相關(guān)者之間的職責亟待屢順，因此，環(huán)保部內(nèi)部也在尋求一種新的環(huán)境管理機制，重新梳理環(huán)境管理中的各項權(quán)利職責，新三司的成立就成為了一種必然。
地方監(jiān)管困境
此時，距離陳吉寧履新，以及《新環(huán)保法》投入使用1年有余。在短短一年時間內(nèi)，環(huán)保部的一項重要工作則是連續(xù)約談了環(huán)境質(zhì)量發(fā)生惡化的15座城市，將責任主體直指各地方城市主要負責人，責令這些城市提出改善環(huán)境的整改報告。
根據(jù)新《環(huán)保法》第六條內(nèi)容，“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任。”可以說，在經(jīng)歷了多年無實權(quán)的監(jiān)管之后，環(huán)保部迎來了權(quán)利鼎盛時期。新《環(huán)保法》的保障無疑是陳吉寧推行自己施政理念的最佳機遇。但是，面對基層錯綜復雜的利益關(guān)系，陳吉寧也不得不小心應對，步步為營。
“過去，因為監(jiān)管不嚴，大家都敷衍了事所以看著都沒什么問題，仔細追究起來，發(fā)現(xiàn)問題的嚴重性超乎想象。”一位環(huán)保產(chǎn)業(yè)人士透漏。
不久前，廊坊市環(huán)保局副局長李春元曾結(jié)合其自身在華北地區(qū)霧霾治理的切身體會，撰寫小說《霾來了》，其中，該書因充分揭露了“地方政府，地方環(huán)保局負責人因不同的利益訴求而開展的一系列博弈”因而火及一時。但是，根據(jù)李春元本人透露，該書發(fā)布以后，他本人所接到數(shù)十個威脅電話，其中，不少電話內(nèi)容如出一轍——質(zhì)疑該書是否在針對某些領(lǐng)導。
這并非環(huán)保監(jiān)管中的個例，“環(huán)保這個領(lǐng)域十分特殊，從產(chǎn)業(yè)的角度來看，它依附于當下很多產(chǎn)業(yè)，譬如近零排放、超低排放，這些項目往往和經(jīng)濟直接掛鉤。你環(huán)保局下去檢查，開個停產(chǎn)責任單，那影響的可能是地方的經(jīng)濟稅收，牽一發(fā)而動全身，背后牽動的利益十分復雜。需要環(huán)保管理者更強勢、非常出色博弈能力。”
一位不愿具名的環(huán)保局監(jiān)察大隊職員透露：“過去，企業(yè)大多交交罰款就息事寧人了，新《環(huán)保法》出來后，因為關(guān)系到停產(chǎn)，所以很多企業(yè)抵觸情緒更加強烈。但本地的排污大戶都是國有企業(yè)，這些國有企業(yè)隱性的行政級別和市政府同級，是當?shù)氐睦惔髴?，企業(yè)不理你是正常的，有些時候還動手打人。但環(huán)保局只是市政府的下屬職能部門，我們的直屬領(lǐng)導就是分管環(huán)保治理的副市長，服從上級領(lǐng)導是必須的，市政府則要考慮經(jīng)濟發(fā)展，居民就業(yè)，社會穩(wěn)定，環(huán)境保護等各個方面。”
不久前，中國化工旗下黑化集團被曝出兩年被罰30次拒執(zhí)行20次。而去年，陜西煤化集團因與環(huán)保局對簿公堂，折射出來了環(huán)保部與國企博弈困境。
追根溯源，是環(huán)保部與地方環(huán)保部門管理上呈現(xiàn)脫鉤狀態(tài)。目前，環(huán)保部對各地環(huán)保政策的落實，主要通過各區(qū)域的督察中心進行。目前，環(huán)保部直屬督察中心一共分為華北、華東、華南、西北、西南、東北六個，這些區(qū)域中心直接負責對各地環(huán)保局工作的監(jiān)督管理，然而實際工作中，更多職能被聚焦在反腐倡廉上，其中一個督查中心編制約為40人左右。但6個督察中心對全國180多個地級市的環(huán)保局監(jiān)管力量有限。
“一個地級市就是司局級單位，你一個處下去了級別還不如地方政府高呢，你說的話人家能聽么?”上述業(yè)內(nèi)人士表示，不管經(jīng)濟有限還是環(huán)境優(yōu)先，都對環(huán)保部門，特別是旗下的專業(yè)司局的博弈能力有很高的要求，當下的體制已經(jīng)束縛了環(huán)保部的管理職能。
行政體制改革研究會秘書長王滿傳認為：“新設‘水氣土’三個環(huán)境管理司，有利于加強力量，‘對癥下藥’，整合有限資源;其次，從機構(gòu)名稱的變化看，環(huán)境政策正在從污染物控制轉(zhuǎn)向更加注重改善環(huán)境質(zhì)量和提升綜合治理能力。強化了與地方政府的博弈能力，打破環(huán)保產(chǎn)業(yè)地方保護的利益格局。”
未來的挑戰(zhàn)
3月20日，一則消息使周末寂靜的環(huán)保圈變的紛擾起來——針對媒體質(zhì)疑江蘇省環(huán)保廳對高郵市光明化工廠廢水PH值超標處罰的質(zhì)疑，環(huán)保部責成江蘇省環(huán)保廳說明情況。
這是兩會以來，環(huán)保部首次針對下屬機構(gòu)的垂直監(jiān)管，未來，環(huán)保部對地方環(huán)保部門的監(jiān)管職能將愈發(fā)的明顯。
“新一屆環(huán)保部的權(quán)力重心正在發(fā)生轉(zhuǎn)移，未來，環(huán)保部對旗下的環(huán)保局起到直接監(jiān)管作用，由橫向管理，變?yōu)閷Φ胤江h(huán)保部門的垂直管理。”一位業(yè)內(nèi)人士表示，不難看出，未來，陳吉寧將延續(xù)以往強勢的風格，努力矯正環(huán)保部之前主要職能方向，盡力將環(huán)保部的運轉(zhuǎn)納入到新的軌道上去。
但是，面對錯綜復雜的環(huán)保行業(yè)，真正落實到位，其背后的阻力似乎更不容被忽視。 其一，則是人員配備上的難題，陳吉寧也向媒體表示：“新三司的領(lǐng)導將機構(gòu)調(diào)整涉及面廣，內(nèi)部職能、運行機制的建立和人員配備完全到位尚需要一個過程。”
雖然權(quán)利重組強化了環(huán)保部的話語權(quán)，但“小監(jiān)管”的思路導向下，人員編制存在很大的不足。根據(jù)《南方周末》統(tǒng)計，現(xiàn)在整個環(huán)保部編制311人，與美國環(huán)保局編制17106人相比，人力資源捉襟見肘，專業(yè)人才不足。
此外，在穩(wěn)定的表象之下，難以調(diào)和的矛盾日益的突出，盡管“新三司”被認為是環(huán)保部精簡機構(gòu)、強化管理的大膽創(chuàng)新，但有業(yè)內(nèi)人士擔憂，這可能會造成部委之間的職能重復加劇。在工業(yè)企業(yè)監(jiān)管上，有發(fā)改委環(huán)資司、工信部節(jié)能司。在土壤治理上，有國土資源部地質(zhì)環(huán)境司、在水環(huán)境管理上，水司與水利部水土保持司也具有監(jiān)管職能。
根據(jù)《國務院關(guān)于機構(gòu)設置的通知》(國發(fā)〔2008〕11號)，國土資源部地質(zhì)環(huán)境司的主要任務包含依法管理水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)勘查和評價工作;組織監(jiān)測、監(jiān)督防止地下水過量開采引起的地面沉降和地下水污染造成的地質(zhì)環(huán)境破壞。
該司同時設有地質(zhì)環(huán)境保護處，擬訂全國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測、礦山地質(zhì)環(huán)境保護和治理、地面沉降防治工作規(guī)劃、技術(shù)規(guī)程和標準，并對執(zhí)行情況進行監(jiān)督管理;地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測工作;環(huán)境地質(zhì)勘查和地下水過量開采與污染的監(jiān)測、監(jiān)督等管理工作。
而水利部也兼有負責防治水土流失，擬訂水土保持規(guī)劃并監(jiān)管、監(jiān)測以及水土保持方案的審批、監(jiān)督實施及水土保持設施的驗收等相關(guān)職能。
對于從業(yè)者來說，新三司無疑拉開了業(yè)內(nèi)人士期待。同時，也不可避免引發(fā)部委職能重復的隱憂。特別是在政策實施細則何標準的界定上。目前，各部委的環(huán)境評價標注、分析方法、布點采樣，還是在質(zhì)量控制等方面都相對成熟，體系也比較完整。但在監(jiān)測規(guī)范上，目前存在的兩個系統(tǒng)的3種監(jiān)測規(guī)范。
另一方面，法律細則能否完善，直接關(guān)系到環(huán)保部的公信力能否維持。在不久之后，萬眾期盼的《土十條》可能在今年發(fā)布。但是，根據(jù)記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相比《土十條》，業(yè)內(nèi)人士似乎更加期待各地水十條、大氣十條的細則，這亦是當下環(huán)保產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)所面臨的最大短板。一位業(yè)內(nèi)人士表示：“新《環(huán)保法》、水十條、大氣十條都明確了責任主體，提供了方向，但是在可操作性、細則上還是有待提升。這導致了環(huán)境管理諸多部位責權(quán)不清，部委博弈、監(jiān)管困難的現(xiàn)狀。
時至今日，環(huán)保部仍在摸索改進自身的管理體系。有消息稱，未來，環(huán)保部科技標準司的標準制定職能可能會下放到新三司當中。這預示著環(huán)保部也在加強其在標準制定上的專業(yè)化程度，以爭取在政策制定上以一種更加專業(yè)化的姿態(tài)管理。這也是環(huán)保產(chǎn)業(yè)從業(yè)者對低價競標、無序發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)理性、有序發(fā)展的期待。
