國(guó)家能源局關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣

政府和社會(huì)資本合作模式的通知

各省(區(qū)、市)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委(能源局)：

為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))和《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投資能源領(lǐng)域，現(xiàn)就在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)的有關(guān)事宜通知如下：

一、重要意義

在能源領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作，有利于打破社會(huì)資本進(jìn)入能源基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域不合理限制，引入社會(huì)資本創(chuàng)新機(jī)制，提高供給效率;有利于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，深化行政體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用;有利于改善地區(qū)能源公共服務(wù)水平，讓人民群眾更多享受到能源改革和發(fā)展的成果。

二、總體要求

(一)總體目標(biāo)

通過(guò)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，改革創(chuàng)新能源領(lǐng)域公共服務(wù)供給機(jī)制，拓寬投融資渠道，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與能源領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)的積極性，有效提高能源領(lǐng)域公共服務(wù)水平，滿足人民群眾對(duì)能源安全、可靠、清潔供應(yīng)的要求。

(二)基本原則

鼓勵(lì)進(jìn)入。積極豐富PPP能源項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，加大項(xiàng)目發(fā)起力度，積極營(yíng)造輿論氛圍，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與能源領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)的積極性。

政策扶持。積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)完善能源領(lǐng)域PPP項(xiàng)目土地使用、稅收優(yōu)惠、價(jià)格調(diào)整、信貸扶持等機(jī)制，創(chuàng)造良好政策環(huán)境。

優(yōu)化服務(wù)。在項(xiàng)目審批、政策資金申請(qǐng)、國(guó)家現(xiàn)有財(cái)政政策落實(shí)等方面主動(dòng)作為、優(yōu)化服務(wù)，保障符合條件的PPP能源項(xiàng)目順利開(kāi)展。

惠及民生。加強(qiáng)監(jiān)管，將政府的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

三、適用范圍

各級(jí)能源主管部門(mén)在能源領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，應(yīng)做好項(xiàng)目前期調(diào)研，依法組織項(xiàng)目實(shí)施、按照約定履行協(xié)議、嚴(yán)格績(jī)效監(jiān)管等工作。

能源領(lǐng)域推廣PPP主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。能源領(lǐng)域推廣PPP的范圍包括但不局限于下列項(xiàng)目：

電力及新能源類項(xiàng)目：供電/城市配電網(wǎng)建設(shè)改造、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)、資產(chǎn)界面清晰的輸電項(xiàng)目、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)、分布式能源發(fā)電項(xiàng)目、微電網(wǎng)建設(shè)改造、智能電網(wǎng)項(xiàng)目、儲(chǔ)能項(xiàng)目、光伏扶貧項(xiàng)目、水電站項(xiàng)目、熱電聯(lián)產(chǎn)、電能替代項(xiàng)目、核電設(shè)備研制與服務(wù)領(lǐng)域等。

石油和天然氣類項(xiàng)目：油氣管網(wǎng)主干/支線、城市配氣管網(wǎng)和城市儲(chǔ)氣設(shè)施、液化天然氣(LNG)接收站、石油和天然氣儲(chǔ)備設(shè)施等。

煤炭類項(xiàng)目：煤層氣輸氣管網(wǎng)、壓縮/液化站、儲(chǔ)氣庫(kù)、瓦斯發(fā)電等。

四、豐富項(xiàng)目?jī)?chǔ)備

各級(jí)能源主管部門(mén)要按照項(xiàng)目合理布局、政府投資有效配置的原則，認(rèn)真梳理、科學(xué)甄別，積極從符合能源規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中篩選適合PPP模式的潛在項(xiàng)目，納入國(guó)家發(fā)展改革委全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)，并與財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)做好對(duì)接。不斷探索拓寬能源PPP項(xiàng)目范圍，及時(shí)豐富項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，并定期在網(wǎng)上更新發(fā)布。

五、規(guī)范有序推進(jìn)項(xiàng)目

各級(jí)能源主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于PPP工作的相關(guān)管理辦法組織項(xiàng)目實(shí)施。對(duì)需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，應(yīng)按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(國(guó)家發(fā)展改革委25號(hào)令)執(zhí)行，規(guī)范有序地推進(jìn)能源領(lǐng)域PPP項(xiàng)目。應(yīng)從PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)中，選擇條件成熟的能源建設(shè)項(xiàng)目作為備選項(xiàng)目，委托招標(biāo)機(jī)構(gòu)擬定招標(biāo)文書(shū)，采取公開(kāi)招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式，確定項(xiàng)目承擔(dān)單位。

六、政策保障措施

(一)簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目審批

在能源PPP項(xiàng)目審批方面建立綠色通道。加快項(xiàng)目審批，簡(jiǎn)化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時(shí)限。涉及規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等審批事項(xiàng)的，應(yīng)積極推動(dòng)相關(guān)部門(mén)建立PPP項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制。加快開(kāi)通項(xiàng)目審批網(wǎng)上平臺(tái)，公開(kāi)項(xiàng)目全流程審批信息，進(jìn)一步提高行政服務(wù)效率。

(二)推進(jìn)能源價(jià)格改革

根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2015〕28號(hào))精神，到2017年，基本放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價(jià)格。盡快全面理順天然氣價(jià)格，加快放開(kāi)天然氣氣源和銷售價(jià)格，有序放開(kāi)上網(wǎng)電價(jià)和公益性以外的銷售電價(jià)，建立主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，為社會(huì)資本投資能源領(lǐng)域創(chuàng)造有利條件。

(三)探索創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制

對(duì)可再生能源及分布式光伏發(fā)電、天然氣分布式能源及供熱、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)、光伏扶貧、頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)、煤層氣抽采利用等PPP項(xiàng)目，符合財(cái)政投資補(bǔ)貼條件的，各級(jí)能源主管部門(mén)應(yīng)積極探索機(jī)制創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，鼓勵(lì)財(cái)政補(bǔ)貼向上述PPP項(xiàng)目?jī)A斜。

(四)加強(qiáng)金融合作

各級(jí)能源主管部門(mén)應(yīng)積極主動(dòng)幫助項(xiàng)目承擔(dān)單位與各級(jí)PPP融資支持基金進(jìn)行對(duì)接，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。加強(qiáng)與銀行等金融機(jī)構(gòu)的溝通合作，加大對(duì)能源領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的信貸支持力度。

(五)適時(shí)開(kāi)展第三方評(píng)估

充分發(fā)揮工商聯(lián)聯(lián)系民營(yíng)企業(yè)的作用。推進(jìn)能源領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作，要充分聽(tīng)取工商聯(lián)和民營(yíng)企業(yè)的意見(jiàn)和建議。根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況，可委托工商聯(lián)等第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)能源領(lǐng)域PPP項(xiàng)目開(kāi)展實(shí)施評(píng)估。

七、示范推廣和總結(jié)提高

做好能源領(lǐng)域PPP項(xiàng)目是一件新生事物。各級(jí)能源主管部門(mén)要積極探索、大膽嘗試，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資能源PPP項(xiàng)目。對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中遇到的難點(diǎn)和問(wèn)題，要積極研究和協(xié)調(diào)解決。國(guó)家能源局將及時(shí)總結(jié)各地探索的經(jīng)驗(yàn)，選擇好的做法在全國(guó)示范推廣，不斷創(chuàng)新和提高能源領(lǐng)域政府和社會(huì)資本的合作水平。

國(guó)家能源局

2016年3月31日

延伸閱讀：能源領(lǐng)域推廣PPP模式要加快完善相關(guān)配套制度

國(guó)家能源局4月13日對(duì)外發(fā)布《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》(下稱《通知》)，要在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投資能源領(lǐng)域，有效提高能源領(lǐng)域公共服務(wù)水平。

《通知》稱，能源領(lǐng)域推廣PPP主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。

最近幾年，中國(guó)對(duì)能源的需求高速增長(zhǎng)，相關(guān)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施滯后。以天然氣為例，雖然天然氣已經(jīng)進(jìn)入到多數(shù)省份，但各地建有完善儲(chǔ)氣設(shè)施的并不多，儲(chǔ)氣設(shè)施數(shù)量遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平，導(dǎo)致中國(guó)天然氣儲(chǔ)氣庫(kù)和儲(chǔ)氣設(shè)備遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)需求，在天然氣用氣高峰，只能采取中斷一些工業(yè)用戶用氣的方式，以保證居民用氣。

《通知》對(duì)類似天然氣儲(chǔ)氣罐的基礎(chǔ)設(shè)施將加大引入社會(huì)資本的力度。依據(jù)《通知》，能源領(lǐng)域推廣PPP的范圍至少有3大類：一是電力及新能源類項(xiàng)目，包括供電/城市配電網(wǎng)建設(shè)改造、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)、資產(chǎn)界面清晰的輸電項(xiàng)目、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)、分布式能源發(fā)電項(xiàng)目、微電網(wǎng)建設(shè)改造、智能電網(wǎng)項(xiàng)目、儲(chǔ)能項(xiàng)目、光伏扶貧項(xiàng)目、水電站項(xiàng)目、熱電聯(lián)產(chǎn)、電能替代項(xiàng)目、核電設(shè)備研制與服務(wù)領(lǐng)域等。二是石油和天然氣類項(xiàng)目,包括油氣管網(wǎng)主干/支線、城市配氣管網(wǎng)和城市儲(chǔ)氣設(shè)施、液化天然氣(LNG)接收站、石油和天然氣儲(chǔ)備設(shè)施等。三是煤炭類項(xiàng)目，包括煤層氣輸氣管網(wǎng)、壓縮/液化站、儲(chǔ)氣庫(kù)、瓦斯發(fā)電等。

上述項(xiàng)目基本覆蓋能源領(lǐng)域的主要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，其中的不少項(xiàng)目早已對(duì)社會(huì)資本開(kāi)放，但由于投資收益率等問(wèn)題，進(jìn)展相對(duì)緩慢。

國(guó)家能源局表示，將圍繞鼓勵(lì)進(jìn)入、政策扶持、優(yōu)化服務(wù)、惠及民生等四項(xiàng)基本原則，通過(guò)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式改革創(chuàng)新能源領(lǐng)域公共服務(wù)供給機(jī)制，拓寬投融資渠道，并充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與能源領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)的積極性。

當(dāng)前石油、天然氣、煤炭等能源處在價(jià)格低位，多數(shù)能源企業(yè)面臨經(jīng)營(yíng)壓力，在此時(shí)完全依靠企業(yè)自身，加大投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的力度并不現(xiàn)實(shí)，《通知》的出臺(tái)，將有利于引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入到能源基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。

政府主管部門(mén)，希望在能源領(lǐng)域推廣PPP模式，打破社會(huì)資本進(jìn)入能源基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域不合理限制，最終達(dá)到引入社會(huì)資本創(chuàng)新機(jī)制，提高能源供給效率的目的。而對(duì)于參與其中的社會(huì)資本，則主要看重資本回報(bào)率，投資是否有保障。

國(guó)投信達(dá)的人士告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者，公司對(duì)投資能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)備非常有興趣，因?yàn)榕c其它社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施相比，它們的投資回報(bào)率相對(duì)較高，且相對(duì)穩(wěn)定，但由于一些配套的制度不健全，一些領(lǐng)域的投資價(jià)值并不大，而一些投資回報(bào)率較高的領(lǐng)域，卻由于投資門(mén)檻高，以及一些客觀的制度性障礙等因素影響，存在玻璃門(mén)和彈簧門(mén)。

以天然氣儲(chǔ)氣設(shè)施為例，由于天然氣價(jià)格改革存在一定的滯后性，建設(shè)天然氣儲(chǔ)氣庫(kù)并不能為企業(yè)創(chuàng)造更大的盈利空間。而在電網(wǎng)等領(lǐng)域，相關(guān)的觀望仍掌握在國(guó)內(nèi)的大型國(guó)有能源企業(yè)手中，社會(huì)資本雖然有進(jìn)入的意向，但進(jìn)入的速度低于預(yù)期，因此，要激發(fā)社會(huì)資本投入到能源基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的積極性，需要加快完善相關(guān)配套措施。

國(guó)家能源局確定五項(xiàng)保障措施，包括簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目審批、推進(jìn)能源價(jià)格改革、探索創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制、加強(qiáng)金融合作、適時(shí)開(kāi)展第三方評(píng)估等五個(gè)方面的措施，完善相關(guān)配套。其中在項(xiàng)目審批上，要建立綠色通道，加快項(xiàng)目審批，簡(jiǎn)化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時(shí)限。涉及規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等審批事項(xiàng)的，應(yīng)積極推動(dòng)相關(guān)部門(mén)建立PPP項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制等;在能源價(jià)格改革上，到2017年，基本放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價(jià)格。盡快全面理順天然氣價(jià)格，加快放開(kāi)天然氣氣源和銷售價(jià)格，有序放開(kāi)上網(wǎng)電價(jià)和公益性以外的銷售電價(jià)，建立主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制。在財(cái)政補(bǔ)貼上，對(duì)符合財(cái)政投資補(bǔ)貼條件的PPP項(xiàng)目，要鼓勵(lì)財(cái)政補(bǔ)貼向上述PPP項(xiàng)目?jī)A斜;在加強(qiáng)金融合作上，要加大對(duì)能源領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的信貸支持力度。

國(guó)投信達(dá)的人士認(rèn)為，如果這些措施都能到位，將為社會(huì)資本進(jìn)入到能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域創(chuàng)造條件，但長(zhǎng)期效果如何還有待觀察。

《通知》出臺(tái)后，相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和配套方案將出臺(tái)，其中的一些政策涉及到與其他政府部門(mén)，比如財(cái)政補(bǔ)貼政策需要與財(cái)政部協(xié)調(diào)，金融系統(tǒng)的支持需要與金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，因此最終的實(shí)施效果將受到多方面因素的制約，考驗(yàn)相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)能力，需要盡快完善相關(guān)的配套制度，以讓政策在落地的過(guò)程中，能夠有章可循。