——以北京市城市生活垃圾治理為例
垃圾不過是放錯(cuò)地方的資源。按照資源開發(fā)的理念改進(jìn)規(guī)劃，分布式、小規(guī)模、資源化的技術(shù)路線技術(shù)上成熟、經(jīng)濟(jì)上可行，只要開放行業(yè)，讓社會(huì)資本帶來各種新型適用技術(shù)從事城市垃圾處理，原有的眾多垃圾中轉(zhuǎn)站經(jīng)過技術(shù)升級(jí)和運(yùn)營(yíng)方式改造，完全可以作為新方式的基礎(chǔ)，而且大大減少了現(xiàn)有設(shè)施的成本，基本消除環(huán)境生態(tài)隱患。政府?dāng)[脫沉重的投入和管理壓力后，也可專門致力于制定標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)化監(jiān)管，動(dòng)員社會(huì)和社區(qū)居民參與。這樣，垃圾治理就更具有可持續(xù)性。
城市垃圾處理問題的原因分析
在現(xiàn)行城市管理體制和垃圾治理方式中，存在著規(guī)劃理念決定技術(shù)路線，技術(shù)路線又影響運(yùn)營(yíng)模式，運(yùn)營(yíng)模式影響監(jiān)管方式，然后運(yùn)營(yíng)模式和監(jiān)管方式又自我強(qiáng)化的機(jī)制。
第一步，規(guī)劃理念決定了垃圾處理的技術(shù)路線。在流行的規(guī)劃理念下，城市建設(shè)無不突出體現(xiàn)在管理者的偏好：大園區(qū)、大辦公樓、大馬路、大廣場(chǎng)。對(duì)城市垃圾自然也要上大項(xiàng)目、大規(guī)模地集中處理。一旦垃圾大規(guī)模集中，快速無害化自然是首選。在所有技術(shù)工藝路線中，只有衛(wèi)生填埋和焚燒發(fā)電兩種可以勝任?，F(xiàn)行政府職能也的確讓城市管理者擁有土地、資金等巨大的資源動(dòng)員和支配力量。
第二步，技術(shù)路線決定了垃圾治理模式。既然選擇了大規(guī)模、集中式垃圾處理技術(shù)，建設(shè)這樣的設(shè)施，無論是衛(wèi)生填埋還是焚燒發(fā)電，必然對(duì)周邊居民生產(chǎn)、生活帶來巨大影響。這又導(dǎo)致必須集中式、遠(yuǎn)距離的運(yùn)輸，需要每年365天，每天不間斷的巨量運(yùn)輸消耗。若距離中心城區(qū)遠(yuǎn)，這種消耗更大，而且考慮到城市交通擁堵和沿途污染，可能還要求修建垃圾運(yùn)輸專線。而城市生活垃圾處理成本中，最敏感的是運(yùn)輸消耗，因此這樣的技術(shù)工藝選擇，壓低了投資收益，最終導(dǎo)致除了政府財(cái)政投入之外，商業(yè)性投資望而卻步。
第三步，運(yùn)營(yíng)模式?jīng)Q定的監(jiān)管方式。民營(yíng)資本對(duì)垃圾治理消極后，政府不得不出面包攬。于是，項(xiàng)目占地的征用和劃撥，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的財(cái)政投入，運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍的財(cái)政供養(yǎng)(地方國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位)自然出現(xiàn)。最后，這樣的機(jī)構(gòu)與市政市容管理、水務(wù)管理、環(huán)境保護(hù)等都享有同樣級(jí)別、可能由相同或不同領(lǐng)導(dǎo)的分管的體制內(nèi)單位，負(fù)責(zé)人都同樣擁有廳局或處級(jí)待遇，項(xiàng)目投資回報(bào)率無從談起，垃圾處理效果則取決于工作上怎樣“提高積極性”。與所有政府行政管理、舉辦企業(yè)、承擔(dān)事業(yè)一樣，垃圾治理的行業(yè)利益固化與體制僵化自然產(chǎn)生，法治化、專業(yè)化監(jiān)管自然落空。
第四步，傳統(tǒng)模式自我強(qiáng)化。正是由于有投資回報(bào)壓力的商業(yè)投資缺乏，導(dǎo)致垃圾處理的所謂“公益性”之說。在北京，“垃圾處理公益性”、“公益性只能由政府承擔(dān)”，造成從事垃圾處理研究的事業(yè)單位、從事垃圾處理任務(wù)的環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)、從事行業(yè)管理的市政市容管理部門，以及從事城市環(huán)境監(jiān)管部門形成了“標(biāo)準(zhǔn)話語”。在傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)決策模式下，只要某個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)問題，主要領(lǐng)導(dǎo)第一反應(yīng)自然是找負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu) “問話”，但信息反饋和策略應(yīng)對(duì)的范圍，很少向本系統(tǒng)之外開放，更少向全社會(huì)公開。這樣，城市管理就形成了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)分工管理——責(zé)任單位承擔(dān)——出問題由責(zé)任單位匯報(bào)——解決方案由責(zé)任單位提出——分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)這樣一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)。一個(gè)原本屬于資源再開發(fā)的行業(yè)，被鎖閉在行政性科層組織、公共財(cái)政支撐、對(duì)新技術(shù)工藝和新運(yùn)營(yíng)模式充耳不聞甚至力加排斥的循環(huán)當(dāng)中。
海淀區(qū)六里屯垃圾填埋場(chǎng)的沼氣發(fā)電項(xiàng)目就是對(duì)這種觀點(diǎn)的有力反駁。讓周邊居民頭痛的臭氣，主要成分是沼氣，每小時(shí)揮發(fā)6000立方米，是一種寶貴的清潔能源。區(qū)政府引入一家企業(yè)投資1.2億多元建設(shè)了一個(gè)垃圾填埋氣熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目，總裝機(jī)容量1.2萬KW，日均發(fā)電28萬度，年發(fā)電可達(dá)8400萬度，減少溫室氣體排放3600萬立方米，項(xiàng)目可運(yùn)營(yíng)20年。一個(gè)以公益性原則建立的垃圾處理場(chǎng)，處理費(fèi)用一再增加 (5 年內(nèi)運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)由一年3600萬元上升至1.5億元)，垃圾臭味仍使周邊居民痛苦不堪。一旦引入市場(chǎng)機(jī)制，引入新技術(shù)新工藝后，對(duì)周邊的空氣污染緩解了，而且還有新能源和GDP的產(chǎn)出。
極力主張 “城市垃圾治理只能是公益性事業(yè)”者，絕大多數(shù)是依靠財(cái)政供養(yǎng)、享有行政級(jí)別和行政待遇的人士。他們不僅對(duì)垃圾資源化回報(bào)率和市場(chǎng)化機(jī)制的潛在效益沒有理解，反而感到是潛在的威脅。在現(xiàn)行政府領(lǐng)導(dǎo)和管理決策機(jī)制下，他們常以“業(yè)內(nèi)”、“行家”身份把持話語權(quán)，自然成功地影響了政府決策者。更嚴(yán)重的是在城市垃圾處理中，許多“垃圾事件”可能恰恰是某些相關(guān)管理人員或運(yùn)營(yíng)隊(duì)伍“制造”出來的。多年前筆者持續(xù)追蹤調(diào)研，也獲得不少素材，荒唐可笑者有之，匪夷所思者有之，觸目驚心者也有之。近年來，市政綠化、市政管理、環(huán)衛(wèi)中心有人因“小官巨腐”落馬被查，一點(diǎn)也不奇怪。如果體制機(jī)制問題不解決，坦率地說，在全國(guó)各地包括與上海、廣州、深圳這樣的超大型城市相比，北京市的城市垃圾處理行業(yè)，管理體制可能最僵化，運(yùn)營(yíng)模式可能最封閉，對(duì)新技術(shù)工藝的反應(yīng)可能最遲緩，而垃圾處理的平均成本是否最高，因數(shù)據(jù)公開性不足不得而知，但不可能不在全國(guó)位居前列。
北京市城市垃圾治理的根本出路
城市垃圾治理模式的改進(jìn)之道，要從城市治理的高度，在規(guī)劃理念、技術(shù)選擇、運(yùn)營(yíng)模式和監(jiān)管體制上進(jìn)行重大調(diào)整。
1.規(guī)劃上由集中式處理轉(zhuǎn)向分布式處理。
如前所述，集中式處理方式下，大規(guī)?？焖贌o害化成為壓倒性目標(biāo)，必然使得城市生活垃圾從產(chǎn)生到處理的前端、中端和終端都由政府承擔(dān)。尤其是中端運(yùn)營(yíng)管理的成本高昂，終端處理的環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)集中，常常引發(fā)周邊居民抵制。而在這種模式下，民間資本無法介入，政府下屬的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)與居民之間發(fā)生環(huán)境糾紛，政府不僅缺乏“公信力”，所承擔(dān)的專業(yè)化、法治化監(jiān)管職能也無法履行。
分布式處理則不同。它利用城市現(xiàn)有的垃圾回收站、分選站、中轉(zhuǎn)站等設(shè)施，小規(guī)模、就地化處理垃圾。這就需要引入新型處理技術(shù)和工藝，如“前分選+生物發(fā)酵”，以精細(xì)自動(dòng)化分選之后的生活垃圾為原料，生產(chǎn)有機(jī)肥、生物柴油或蛋白飼料等。剩余渣土和可燃物運(yùn)送至已建成的大型垃圾處理設(shè)施處理，后者的無害化壓力以及次生危害大大減輕，設(shè)施使用壽命也大大延長(zhǎng)。這些設(shè)施具有城市內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)半徑，收運(yùn)成本也遠(yuǎn)低于集中式模式引起的遠(yuǎn)程運(yùn)輸成本，這就可以引入PPP模式，帶動(dòng)新技術(shù)、新工藝構(gòu)建垃圾的資源化體系。政府?dāng)[脫了項(xiàng)目投資、設(shè)施運(yùn)營(yíng) (即養(yǎng)人養(yǎng)機(jī)構(gòu))負(fù)擔(dān)后，專門致力于制定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施監(jiān)管，著手動(dòng)員居民參與，共同把長(zhǎng)期以來投入巨大但見效甚微的垃圾分類投放問題做細(xì)、做實(shí)。
2.技術(shù)工藝上以小型化分布式處理代替集中填埋或集中焚燒處理。
由于采用前分選和生物發(fā)酵，避免了集中填埋對(duì)地下水的污染，減少居民對(duì)焚燒排放二惡英的疑慮。而且小型化處理更容易采取負(fù)壓、密封技術(shù)避免周邊污染。
假定每個(gè)項(xiàng)目每天處理600噸生活垃圾，使用周期為20年，以海淀區(qū)為例(每天生活垃圾2800噸)，將區(qū)內(nèi) 4—5個(gè)垃圾中轉(zhuǎn)站進(jìn)行技術(shù)提升改造即可勝任。從項(xiàng)目占地消耗和資源化循環(huán)回收情況對(duì)比中可見，與集中式處理相比，分布式處理的投入效益、生態(tài)效益十分明顯(分別見圖1和圖2)。
3.更新運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管模式。
一要引入社會(huì)資本從事垃圾處理和資源化回收，政府轉(zhuǎn)變職能，致力于制定標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)化和法治化監(jiān)管;轉(zhuǎn)變作風(fēng)，動(dòng)員社區(qū)居民參與美麗北京建設(shè)，把垃圾分類投放入戶，并監(jiān)督分類收集、分類運(yùn)輸，以實(shí)現(xiàn)分類處理。
二要改進(jìn)行業(yè)管理體制和機(jī)制，就城市生活垃圾進(jìn)行技術(shù)路線的討論和公眾知識(shí)的普及。這種討論，也是一個(gè)動(dòng)員市民參與建設(shè)美麗家園的過程。
三是建立公開透明的市政工程 (包括垃圾處理在內(nèi))項(xiàng)目招投標(biāo)平臺(tái)和法治化的監(jiān)管機(jī)制。目前，盡管各地都有工程招投標(biāo)和政府采購平臺(tái)，其實(shí)業(yè)界人士都知道，這類項(xiàng)目很少是通過公開平臺(tái)和規(guī)范機(jī)制拿到的，沒有一定的“私人關(guān)系”幾乎不可能，盡管其中不一定都有尋租或腐敗現(xiàn)象。我國(guó)市政工程項(xiàng)目從立項(xiàng)到招投標(biāo)，至建設(shè)、監(jiān)督和運(yùn)營(yíng)管理，并建立市場(chǎng)化、法治化、透明化的體系。要結(jié)合法治政府的建立，運(yùn)用政務(wù)大廳、公共資源交易平臺(tái)建設(shè)，讓市政項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)權(quán)作為一種資源在市場(chǎng)上配置;地方人大代表定期進(jìn)行專業(yè)質(zhì)詢，就垃圾運(yùn)營(yíng)效果、監(jiān)管部門的工作業(yè)績(jī)與市民的反映處理情況，進(jìn)行公開討論。
大規(guī)模、集中式垃圾處理源自現(xiàn)有城市規(guī)劃與管理方式。它的最嚴(yán)重缺陷是中斷了有機(jī)碳在城鄉(xiāng)之間的循環(huán)。隨著人口向城市的不斷集聚，由種植、養(yǎng)殖生產(chǎn)的食品也由農(nóng)村向城市集中，蘊(yùn)含于鄉(xiāng)村土地中的有機(jī)碳也向城市流動(dòng)。城市生活垃圾60%為有機(jī)質(zhì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年土地有機(jī)碳凈流失達(dá)7400萬噸。這導(dǎo)致鄉(xiāng)土土壤質(zhì)量不斷下降。為增加產(chǎn)量而一味施加氮肥，又打破了土壤的碳—氮平衡，導(dǎo)致大量氮流失(基本上植物吸收 1/3，空中揮發(fā)1/3，涌入地下1/3形成農(nóng)村地下面源污染)。這正是我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品雖然產(chǎn)量上升，但品質(zhì)不斷下降的重要原因。一個(gè)可持續(xù)的社會(huì)應(yīng)該使這些有機(jī)碳及時(shí)返還到鄉(xiāng)村土地。集中衛(wèi)生填埋或集中焚燒發(fā)電都使之不可能，而分布式生物發(fā)酵的生活垃圾處理則可以做到，是真正符合綠色發(fā)展理念的模式。
