2011年，我國首次提出環(huán)境績效合同服務(wù)項目，2014年12月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，明確提出“采用環(huán)境績效合同服務(wù)等方式引入第三方治理……”，作為合同環(huán)境服務(wù)的升級，環(huán)境績效合同服務(wù)首次進入國家政府文件得以明確。而在去年公布的“水十條”中，也明確提出采取環(huán)境績效合同服務(wù)、授予開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式，鼓勵社會資本加大水環(huán)境保護投入。這意味著，在不久的將來，環(huán)境績效合同服務(wù)將成為環(huán)境污染治理的重要模式之一。

那么，究竟何為環(huán)境績效合同服務(wù)?環(huán)境績效合同服務(wù)究竟如何落地?執(zhí)行中有哪些要點和難點?在近日舉辦的2016(第十四屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，業(yè)內(nèi)人士就環(huán)境績效合同服務(wù)相關(guān)問題進行了討論。同時在會上首次發(fā)布環(huán)境績效合同服務(wù)參考文本及編制指南1.0版本，也為未來環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了重要范本。

環(huán)境績效合同：需量身定制

京都律師事務(wù)所高級合伙人資深PPP、證券、并購法律專家劉敬霞對記者介紹說，環(huán)境績效合同服務(wù)模式是環(huán)境綜合服務(wù)領(lǐng)域的一種商業(yè)模式，指合同雙方以環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善為目標(biāo)，用合同的形式約定雙方的環(huán)境服務(wù)效果關(guān)系，并按照經(jīng)過考核的環(huán)保成效支付費用。

劉敬霞指出，環(huán)境績效合同服務(wù)模式，主要適合于污水處理項目、污泥處理處置項目、垃圾處理項目、生態(tài)修復(fù)項目、區(qū)域環(huán)境綜合整治項目，廢物資源綜合利用項目以及工業(yè)污染第三方治理項目。“每個項目都有自己的特點和邊界，具體適用時，可根據(jù)項目實際情況調(diào)整。”

劉敬霞強調(diào)說，環(huán)境績效服務(wù)合同模式，和PPP既有相似，也有不同。差異表現(xiàn)在：第一，合同主體不完全相同。環(huán)境績效服務(wù)合同當(dāng)中，主體(甲方)既可以是政府，也可以是企業(yè)，但是PPP合同當(dāng)中，甲方不能是企業(yè)。第二，合作期限也不一樣。財政部有明確規(guī)定，PPP項目不少于10年不長于30年，環(huán)境績效服務(wù)合同可以適當(dāng)靈活。

環(huán)境績效服務(wù)項目，根據(jù)其經(jīng)濟特性主要分為三類。“一是經(jīng)營性項目，有明確的收費基礎(chǔ)，由使用者付費，收費能夠覆蓋項目的投資成本和收益的項目。如工業(yè)領(lǐng)域的第三方治理，因為主體是企業(yè)，是有具體的付費者。第二是準(zhǔn)經(jīng)營性項目，有一定的收費基礎(chǔ)，但是收費不足以覆蓋全部的投資成本和收益，同時需要政府進行可行性缺口補助，或者用其他資源進行補償?shù)捻椖?，如垃圾焚燒發(fā)電項目，有一定收入。第三是非經(jīng)營性項目，指公益性項目，缺乏使用者付費的基礎(chǔ)，主要依靠政府付費回收投資成本獲得項目的收益。如黑臭水體治理項目。”劉敬霞透露，上述三類也是環(huán)境績效服務(wù)項目的三種投資回報來源。

劉敬霞強調(diào)說，環(huán)境績效合同服務(wù)模式最終載體是環(huán)境績效服務(wù)合同，必須有法律依據(jù)。環(huán)境績效合同是“無名”合同，需要根據(jù)項目情況量身定制。

“環(huán)境績效服務(wù)合同主要的法律依據(jù)首先是合同法，在環(huán)境領(lǐng)域，要考慮環(huán)保法，如果對水領(lǐng)域的項目，要考慮水污染防治法和水污染防治法的實施細則，以及水法和 ‘水十條’。這其中政府需要考慮程序問題，可參考國務(wù)院發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，以及《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，還有財政部和國家發(fā)展改革委制訂的一些規(guī)定，另外從更高的法律位階來講還有《政府采購法》和實施條例、《招投標(biāo)法》和實施條例。還有一些其他的規(guī)范性文件也是法律依據(jù)。”劉敬霞如是說。

按效付費如何落實成關(guān)鍵

業(yè)內(nèi)人士表示，在環(huán)境績效服務(wù)合同中，按效付費是核心內(nèi)容之一，也是下一步工作中應(yīng)該明確的重要內(nèi)容。

上海濟邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎曾參與南寧那考河治理項目的招投標(biāo)過程，他對于環(huán)境績效服務(wù)合同模式有著切身體會。

張燎對中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者表示，PPP雖然有三種付費方式，對于環(huán)境項目來說，絕大部分環(huán)境治理項目，都沒有收費機制，沒有向終端用戶的收費機制。財政部里面提到的三種收費中，政府付費是為數(shù)不多的選擇之一，目前環(huán)境治理項目付費方式是政府付費。環(huán)境治理項目如果按照環(huán)境綜合服務(wù)理念來做和過去政府的自建自營到底有什么區(qū)別?政府傳統(tǒng)的采購環(huán)境服務(wù)方式，設(shè)計、投融資、施工和后期的運營維護大部分都采用碎片化管理方式。極有可能造成最終效果沒有人負(fù)責(zé)，每個環(huán)節(jié)都能找出免責(zé)或者減責(zé)的理由。

“在全國很多城市，地方政府進行了大量環(huán)保投入，但最終效果差強人意。能不能在管理制度和機制上進行創(chuàng)新和改進?環(huán)境綜合服務(wù)加上合理的風(fēng)險分擔(dān)和按效付費，這種方式有可能在效果上取得突破，這就是環(huán)境綜合服務(wù)按效付費的基本途徑。”張燎如是說。

按效付費有哪些難點?張燎認(rèn)為，要把碎片化的環(huán)境治理服務(wù)，變成PPP或者環(huán)境綜合服務(wù)這類全生命周期管理的綜合服務(wù)。會遇到幾方面難題：第一，是政府和企業(yè)在環(huán)境污染責(zé)任的邊界管理問題，界定雙方責(zé)任難度較大。第二，環(huán)境治理技術(shù)多樣化，針對具體項目，哪些技術(shù)究竟真正有效還需要摸索。第三，產(chǎn)出績效標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)由于過去沒有經(jīng)驗難以確定。如資本建設(shè)投資、運營成本、技術(shù)集成如何反映到的產(chǎn)業(yè)績效里面去，這些指標(biāo)涉及到治理效果的確定。第四，市場處于發(fā)育初期，能夠集投融資、技術(shù)還有整合和運營服務(wù)在一起的綜合性的環(huán)境服務(wù)商仍寥寥可數(shù)。這個現(xiàn)實使得政府在實施綜合服務(wù)項目外包以及采購之時，也很頭大。

“當(dāng)然，績效指標(biāo)并非越多越好，太多的指標(biāo)意味著監(jiān)管成本過高，指標(biāo)要考慮資本投入、運營投入和技術(shù)整合的價值和投入量。這都是要考慮的。”張燎表示。

那考河：一個成功的案例運作

在環(huán)境績效合同服務(wù)中，一個備受各界關(guān)注的案例就是那考河的治理。

資料顯示，昔日的那考河是名副其實的“黑臭河”。那考河位于廣西壯族自治區(qū)南寧市竹排江上游植物園段，項目紅線范圍內(nèi)有50多個排污口，多為雨污合流。水源地上游靠近一批養(yǎng)殖企業(yè)，養(yǎng)殖廢水污染嚴(yán)重。“一下雨，河面就會漂浮著很多垃圾，一刮風(fēng)就很臭”。

2015年2月，南寧市政府授權(quán)南寧市城市內(nèi)河管理處采用政府和社會資本合作模式(PPP)對那考河流域進行治理，中標(biāo)人為南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司。整個項目總投資近10億元，于2015年3月31日正式開工建設(shè)，建設(shè)期為2年。

“這個項目是典型的PPP的項目，政府通過競爭性的程序選擇社會資本簽訂PPP合同，PPP合同里面的服務(wù)協(xié)議就是典型的環(huán)境績效服務(wù)合同。這個合同里面核心的是什么?就是績效指標(biāo)。這其中共設(shè)立三大類103項指標(biāo)，有在線監(jiān)測指標(biāo)、有定期檢測指標(biāo)，還有一些是抽查指標(biāo)。”張燎回憶道。

張燎指出，在績效指標(biāo)方面，作為政府的顧問公司，濟邦咨詢在前期合同及其附件里就把激勵約束機制納入考量，同時將投入產(chǎn)出按效收費的適用性和對應(yīng)關(guān)系進行確認(rèn)。通過競爭性磋商，把項目最終的對價和主要的指標(biāo)夯實。

而在政府和企業(yè)責(zé)任邊界方面，張燎透露，合同中設(shè)置了幾個主要的監(jiān)控點和斷面，這些監(jiān)控點構(gòu)成績效指標(biāo)的重要部分，但并非全部。除了水質(zhì)之外，水量和設(shè)備的維護也是關(guān)注重點。

“在項目建設(shè)中我去過兩次，目前來看，那考河項目進展很快?？傮w上政府對這項工作非常滿意，他們認(rèn)為通過綜合環(huán)境服務(wù)，按效果付費，把整個項目的全生命周期的管理、責(zé)任，通過合同的方式移交給社會資本。這是一個革命性的變化，這其中，按效付費‘落地’也使得那考河項目成為各方關(guān)注的重點。”張燎如是說。