財(cái)政部近日表示，將加快推進(jìn)PPP立法，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步加強(qiáng)PPP項(xiàng)目規(guī)范管理。業(yè)內(nèi)人士表示，今年以來，制約PPP項(xiàng)目落地的因素正出現(xiàn)積極變化。PPP將在基建投資中發(fā)揮重要作用，基建投資增長(zhǎng)將出現(xiàn)反彈回升，且可持續(xù)性較強(qiáng)，成為穩(wěn)增長(zhǎng)的主要力量。以“共治”理念推進(jìn)PPP立法，加快立法節(jié)奏是下一步PPP推進(jìn)的重點(diǎn)。

基建項(xiàng)目落地加快

根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)估算，截至3月25日，落地的財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目占PPP示范項(xiàng)目總量的49.79%，明顯高于去年年末44.6%的水平。

中金公司分析員邊泉水認(rèn)為，今年以來，造成PPP項(xiàng)目落地進(jìn)展緩慢的因素正出現(xiàn)積極變化。一方面，制約基建項(xiàng)目落地的資金條件大幅改善。“今年信貸條件比較寬松。”邊泉水表示，根據(jù)測(cè)算，今年實(shí)際新增的社融量為24萬(wàn)億，占GDP的比率為33%。更重要的，今年社融擴(kuò)張的一個(gè)重要渠道是通過政策性銀行進(jìn)行，預(yù)計(jì)將有更多資金流向基建等實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

“另外，今年專項(xiàng)金融債的發(fā)行規(guī)模至少為1.6萬(wàn)億。”邊泉水說，部分金融債的資金會(huì)以股權(quán)的形式注入到PPP項(xiàng)目中，如果按照投資項(xiàng)目20%的資本金測(cè)算，理論上至少可以撬動(dòng)8萬(wàn)億的投資規(guī)模。有的項(xiàng)目配套地方政府的資本金，專項(xiàng)金融債撬動(dòng)的杠桿率更高。從各地方了解的情況看，在私人部門信貸需求不強(qiáng)和風(fēng)險(xiǎn)上升的情況下，商業(yè)銀行對(duì)政府基建項(xiàng)目配套貸款的積極性也比較高。

另一方面，社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的積極性在提高。在邊泉水看來，地方政府為了通過基建投資穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主觀愿望上升，客觀上規(guī)范政府行為和依法行政，地方政府契約精神增加，有利于保證社會(huì)資本的權(quán)利。此外，PPP項(xiàng)目的融資成本下降，提高了社會(huì)資本參與的積極性。在經(jīng)過幾輪降息后, 融資成本下降，而且通過財(cái)政貼息的方式，國(guó)開行注入到基建項(xiàng)目中資金的利率只有1.2%。在國(guó)開行和地方政府加大參與PPP項(xiàng)目后，私人資本的積極性也出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。

“可以看到，地方政府在推動(dòng)PPP項(xiàng)目上的積極性普遍上升。”邊泉水表示，越來越多的地方政府通過產(chǎn)業(yè)投資基金的模式吸引各類社會(huì)資本，加快推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地。截至2月，全國(guó)各地共有7110個(gè)PPP項(xiàng)目納入綜合信息平臺(tái)，總投資約8.3萬(wàn)億元，涵蓋19個(gè)行業(yè)。其中，山東納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目概算總投資額1.12萬(wàn)億元，居全國(guó)首位，成為首個(gè)PPP項(xiàng)目總投資超萬(wàn)億的省份。

邊泉水認(rèn)為，今年制約PPP項(xiàng)目落地的因素將發(fā)生明顯改觀。PPP方式將在基建投資中發(fā)揮重要作用，基建投資增長(zhǎng)將出現(xiàn)反彈回升，而且可持續(xù)性較強(qiáng)，成為穩(wěn)增長(zhǎng)的主要力量。

多個(gè)難點(diǎn)待破解

業(yè)內(nèi)人士坦言，由于中國(guó)的PPP模式仍處于探索階段，政府與社會(huì)資本合作在實(shí)施過程中尚存在不少問題和難點(diǎn)。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)王朝才介紹，財(cái)科院從2015年下半年開始，通過對(duì)安徽、貴州、廣西等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前中國(guó)PPP模式推進(jìn)有“五大難點(diǎn)”：一是政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的法律適用問題，二是部門職責(zé)分工不清導(dǎo)致地方實(shí)施無(wú)所適從，三是社會(huì)資本對(duì)進(jìn)入政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目信心不足，四是部分合作項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)流于形式，五是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市縣合作落地難。

值得關(guān)注的是，一些專家認(rèn)為，PPP項(xiàng)目回報(bào)問題未能得到有效解決，導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)此心存疑慮，成為PPP項(xiàng)目加快推進(jìn)的首要難點(diǎn)。

目前形成的PPP項(xiàng)目回報(bào)方式有三種：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、項(xiàng)目開發(fā)性收入，其中最好、最科學(xué)的回報(bào)方式是使用者付費(fèi)。由于環(huán)境保護(hù)等一些新型的項(xiàng)目，一般工程巨大，難以準(zhǔn)確測(cè)算回報(bào)且付費(fèi)體系不成熟，這樣的項(xiàng)目往往不被社會(huì)資本看好，導(dǎo)致項(xiàng)目難以落實(shí)。

如何打消這種顧慮，給市場(chǎng)一顆“定心丸”成為相關(guān)部門現(xiàn)階段的工作重點(diǎn)。財(cái)政部PPP領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任焦小平日前表示，對(duì)于使用者付費(fèi)模式，財(cái)政部和發(fā)改委正在探討如何制定合理的定價(jià)及自動(dòng)觸發(fā)調(diào)價(jià)機(jī)制。因?yàn)镻PP項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)間長(zhǎng)，絕對(duì)不能一次定價(jià)，特別是調(diào)價(jià)機(jī)制，合理的觸發(fā)調(diào)價(jià)機(jī)制非常重要。

對(duì)于政府付費(fèi)模式，焦小平表示，由于政府付費(fèi)模式和財(cái)政日常預(yù)算掛鉤，目前財(cái)政部正在制定相應(yīng)的PPP預(yù)算規(guī)定。

PPP在財(cái)政可承受力已經(jīng)批準(zhǔn)的條件下，政府的付費(fèi)納入中期財(cái)政規(guī)劃，納入三年財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算。當(dāng)納入財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算獲人大批準(zhǔn)后，在機(jī)制上保證PPP不受換人換屆的影響。

此外，PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律政策不完善甚至沖突也造成項(xiàng)目落地難。市場(chǎng)人士表示，我國(guó)目前關(guān)于PPP項(xiàng)目的配套法律法規(guī)呈現(xiàn)“雙龍治水”的趨勢(shì)。財(cái)政部和發(fā)改委均有相關(guān)政策出臺(tái)，但政策法規(guī)存在一定程度的不一致之處，各種配套法律政策還處于試驗(yàn)階段，未形成統(tǒng)一規(guī)范的體系，并且效力層級(jí)不高。

加快立法節(jié)奏

財(cái)政部近日明確，加快推進(jìn)PPP立法，明確政府和社會(huì)資本的權(quán)責(zé)利分配，保障社會(huì)資本合法權(quán)益。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希表示，之所以推進(jìn)PPP立法，關(guān)鍵在于PPP的要義是合作，而合作就會(huì)有不確定因素。“PPP涉及政府、社會(huì)資本、公眾三方主體，合作中的不確定性不僅體現(xiàn)在政府與社會(huì)資本雙方收益如何共享、風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)，也在于公眾究竟將通過該項(xiàng)目獲益多少、風(fēng)險(xiǎn)幾何。”劉尚希說，另外，由于PPP項(xiàng)目通常周期較長(zhǎng)，從設(shè)計(jì)開始到建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，整個(gè)項(xiàng)目周期都可能出現(xiàn)各種不確定因素，包括公眾對(duì)項(xiàng)目接受程度的變化。這些不確定因素一旦過多、過大，PPP在實(shí)踐中就難以推進(jìn)。PPP項(xiàng)目一旦出現(xiàn)問題，最終受損的必然是公眾利益。因此，需要通過PPP立法來消除或減少這些不確定因素，盡可能保證政府、社會(huì)資本、公眾三方的行為均可預(yù)期，其分別承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和享有的收益同樣可預(yù)期。

在劉尚?？磥?，PPP立法的要義主要在于兩點(diǎn)，一是以“共治”理念推進(jìn)PPP立法，二是以負(fù)面清單思維加快PPP立法。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部巡視員孟春表示，在PPP的模式下，原有的政府與市場(chǎng)需要重新定義，要從行為的視角上看過程中所遇到的各種瓶頸。PPP立法要突破傳統(tǒng)的行政合同還是民事合同等觀念，要以共治的理念來重塑PPP法。

建緯(北京)律師事務(wù)所主任譚敬慧建議，加快立法節(jié)奏，真正規(guī)制PPP與特許經(jīng)營(yíng)。

“由于立法過程的復(fù)雜性，中國(guó)政府與社會(huì)資本合作法很難在短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)”，劉尚希說。