盡管“原則上不再建設(shè)封閉社區(qū)”引發(fā)社會廣泛關(guān)注與爭議，但中央城市工作會議的“重要成果”卻遠(yuǎn)不止于此。在中央城市工作會議后，地方政府國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃職能部門的權(quán)力分野，或?qū)⒚媾R又一次變革與重組。

為解決土地利用規(guī)劃與城市發(fā)展總體規(guī)劃不同步甚至沖突的問題，中央政府有意推進(jìn)地方國土資源職能部門與城鄉(xiāng)規(guī)劃職能部門的整合與合并，從而達(dá)到“兩個規(guī)劃一個部門”的效果，強(qiáng)化城市建設(shè)發(fā)展中的“規(guī)劃剛性”。

地方政府已經(jīng)開始論證在本地一級政府合并國土資源主管部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的可行性。在此之前，深圳、廣州、上海均已進(jìn)行了嘗試，四個特大型城市中，北京是唯一一個國土局與規(guī)劃委分立的城市。

兩個部門“合一”

“在中央城市工作會議上，確實(shí)探討了這個事情，也形成了一定的共識，回來廳里面也做了傳達(dá)。”2016年2月24日，一位地方住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳的內(nèi)部人士向《中國經(jīng)營報》記者表示，在2015年12月底召開的中央城市工作會議上，對地方國土資源主管部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門合一的議題，進(jìn)行了探討，并形成了一定的共識。

2015年年底，中央城市工作會議時隔37年之后召開。多位參與會議籌備的人士均表示，本次中央城市工作會議系于2015年年初，由中共中央總書記、國家主席習(xí)近平批示后召開。根據(jù)新華社的報道，習(xí)近平出席中央城市工作會議，并作重要講話。

此次中央城市工作會議歷經(jīng)將近一年的籌備，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(以下簡稱“住建部”)、國家發(fā)改委等部門，準(zhǔn)備了多項(xiàng)重要議題，在中央城市工作會議上進(jìn)行討論，這其中即包括在地方政府層面，將城市規(guī)劃管理部門與國土資源管理部門合一。

根據(jù)現(xiàn)行行政管理體制，在地方政府層面，城市規(guī)劃的制定、執(zhí)行、落實(shí)以及違反城市規(guī)劃行為的執(zhí)法、處罰權(quán)，位于屬地城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，一般為規(guī)劃局。北京等個別城市設(shè)立級別相對較高的城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不僅負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的制定，也對具體項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行審批。

而地方國土資源主管部門，則主要負(fù)責(zé)土地交易、整理、征收等方面的工作。一般情況下，地方設(shè)立國土資源局或國土資源與房屋管理局履行這一職能。不過，除此之外，地方國土資源主管部門還有制定和執(zhí)行土地利用規(guī)劃的職能。

“在會議上，提出合并兩個部門的討論，就是因?yàn)槌鞘邪l(fā)展規(guī)劃職能和土地利用規(guī)劃職能為由頭的，最終，在中央層面形成了共識，可以嘗試。”前述地方住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳內(nèi)部人士稱。

協(xié)調(diào)兩個規(guī)劃

與國外不同，中國事關(guān)城市發(fā)展關(guān)鍵內(nèi)容的，有兩個規(guī)劃。一是與國際基本接軌的城市發(fā)展總體規(guī)劃;二是具有中國國情特色的土地利用規(guī)劃。這兩個規(guī)劃綜合作用，決定一個城市的發(fā)展和建設(shè)空間。但是，在實(shí)際執(zhí)行過程中，經(jīng)常出現(xiàn)兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)統(tǒng)一甚至矛盾的問題。而這恰是中央動議兩個部門合一的緣由。

“我們國家執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，所以土地利用規(guī)劃的剛性，是排在城市發(fā)展總體規(guī)劃之前的，也就是說，原則上說，城市發(fā)展總體規(guī)劃應(yīng)該是在符合土地利用規(guī)劃的前提下制定和執(zhí)行的。”2月24日清晨，一位國土資源系統(tǒng)的官員告訴記者。

所謂土地利用規(guī)劃，是指在土地利用的過程中，為達(dá)到一定的目標(biāo)，對各類用地的結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整或配置的長期計劃。是對一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營管理的一項(xiàng)綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。

“在實(shí)際工作中，土地利用規(guī)劃是逐級分解制定的，從全國到省，再到地市一級，它規(guī)定一定時間內(nèi)，可以用于城市建設(shè)土地總量、分布等，這個規(guī)劃是十分剛性的。”中國土地綜合開發(fā)研究中心研究員何柏青表示。

與此同時，城市發(fā)展規(guī)劃則是經(jīng)嚴(yán)格的上級政府審批、同意的城市布局、建設(shè)規(guī)劃。通常由屬地規(guī)劃部門編制規(guī)劃，由上級政府批準(zhǔn)后實(shí)施。如北京、上海這樣的直轄市，則需要國務(wù)院審批同意，同樣具有極強(qiáng)的剛性。

“但是，規(guī)劃部門管城市發(fā)展總體規(guī)劃，國土部門管土地利用規(guī)劃，兩個部門管兩個規(guī)劃，有不少沖突的地方，我們在規(guī)劃報批的時候，就遇到過城市規(guī)劃紅線和土地規(guī)劃紅線不一致的問題，好幾年辦不下土地證，兩個部門又平級，誰也管不了誰。”一位開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人表示。

地方將行嘗試

“在中央城市工作會議上，基本形成的共識是，有條件的地方可以先行探索、嘗試土地資源主管部門與城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門合一。”一位參加了中央城市工作會議的地方官員表示，他們也在積極考慮本地區(qū)城市的條件和整合兩個機(jī)構(gòu)的技術(shù)可行性。

2015年年底，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在本系統(tǒng)年度工作會議上均強(qiáng)調(diào)，要做好土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)、協(xié)同工作。上述地方官員告訴記者，中央城市工作會議已經(jīng)做出決定，推進(jìn)兩圖合一，即城市發(fā)展總體規(guī)劃(圖)與土地利用規(guī)化(圖)合一。

何柏青認(rèn)為，推進(jìn)兩圖合一實(shí)際上即是中央對國土資源主管部門和城市規(guī)劃主管部門合一提出了要求。“如果兩個規(guī)劃都合一了，那么再由兩個部門做一個規(guī)劃和執(zhí)行一個規(guī)劃，就很不合理了，這會帶來政出多門的問題。”

在此之前，深圳市、廣州市、上海市均進(jìn)行了相關(guān)的探索和嘗試，在市政府下屬職能部門的層面上，合并了國土資源和城市規(guī)劃兩個部門，組建了國土資源和規(guī)劃委員會或土地規(guī)劃局。這些城市在城市發(fā)展總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的協(xié)同方面，確實(shí)有了改進(jìn)，沖突的問題也大為降低。

截至本報記者發(fā)稿時止，北京、上海、廣州、深圳四個特大型城市中，只有北京仍然保持國土資源局和城市規(guī)劃委員會分立的格局。“北京的情況相對特殊，有很多中央單位，所以北京還有一個更高級別的首都規(guī)劃建設(shè)委員會。”一位權(quán)威人士稱。

記者了解到，在中央城市工作會議結(jié)束后，多個省已經(jīng)籌劃在本省內(nèi)尋找市縣一級城市進(jìn)行試點(diǎn)探索，而后再向更大范圍推廣。